Questão de Controle Externo — Normas constitucionais sobre o Controle Externo — CESPE / CEBRASPE 2023

Controle Externo e Improbidade Administrativa: Legitimidade Recursal nos Tribunais de Contas

Gabarito: letra E. A alternativa correta é a que afirma que, nos processos dos tribunais de contas, o interessado em recorrer é sempre o prejudicado por alguma deliberação da corte e(ou) o que poderá vir a sê-lo, pois a legitimidade recursal decorre do interesse jurídico e da utilidade do provimento, conforme a sistemática processual aplicável aos órgãos de controle (CF, art. 71). As demais alternativas apresentam erros conceituais sobre improbidade, imunidade parlamentar e coisa julgada administrativa.

A questão aborda três temas interligados: os atos de improbidade administrativa, os controles da administração pública (em especial o controle externo exercido pelos tribunais de contas) e a reparação intentada por terceiros. O núcleo da resposta está na legitimidade para recorrer das decisões dos tribunais de contas, que não se restringe a um rol taxativo, mas abrange todo aquele que tenha interesse jurídico direto, seja por ter sido prejudicado pela deliberação, seja por poder vir a sê-lo. Essa legitimidade ampla decorre do princípio do devido processo legal e da garantia do contraditório e da ampla defesa, aplicáveis aos processos administrativos, inclusive os de controle externo.

A alternativa E está correta porque reflete exatamente essa lógica: quem pode recorrer é quem sofreu ou pode sofrer os efeitos da decisão. Isso inclui o gestor público que teve suas contas julgadas irregulares, o responsável por ato lesivo ao erário, o beneficiário de uma decisão que pode ser reformada, entre outros. A banca explora aqui a distinção entre a legitimidade recursal (ampla, baseada no interesse) e a legitimidade para propor a ação de improbidade (restrita, nos termos da lei).

As demais alternativas apresentam erros que merecem análise detalhada, pois envolvem confusões conceituais frequentes em provas.

Alternativa A — ❌ Incorreta

O erro está em afirmar que o ato de improbidade administrativa é crime tipificado em lei e que as sanções têm natureza penal. A improbidade administrativa é um ilícito civil (e administrativo), não penal. As sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 (como perda da função pública, suspensão de direitos políticos, multa civil, etc.) têm natureza civil e administrativa, e não penal. A ação de improbidade é uma ação civil, julgada pelo juízo cível, e não pela vara criminal. A banca confunde o ilícito de improbidade com o crime de responsabilidade ou com crimes contra a administração pública, que são espécies distintas.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a Lei de Improbidade Administrativa não se aplica aos agentes detentores de cargos eletivos devido à imunidade parlamentar, e que a perda de mandato seria dosimetria penal de competência exclusiva do Poder Judiciário. Há dois erros: (1) a imunidade parlamentar (material e formal) não afasta a aplicação da lei de improbidade; os parlamentares podem responder por atos de improbidade, sujeitando-se às sanções previstas, inclusive a perda do mandato, que é uma sanção política aplicada pelo Poder Legislativo (ou pelo Judiciário, em ação de improbidade, com a consequente cassação do mandato pela Casa Legislativa). (2) A perda do mandato não é sanção penal, mas sanção política ou administrativa, e não é de competência exclusiva do Judiciário. A imunidade parlamentar protege o parlamentar por suas opiniões, palavras e votos (imunidade material) e contra prisão e processo por fatos ocorridos após a diplomação (imunidade formal), mas não o exime da responsabilidade por improbidade administrativa.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que constitui ato de improbidade administrativa a perda patrimonial efetiva causada por agente público. O erro está na generalização: a perda patrimonial efetiva, por si só, não configura improbidade. A Lei nº 8.429/1992 exige, para a configuração do ato de improbidade que causa lesão ao erário (art. 10), a presença de dolo (após a Lei nº 14.230/2021, que eliminou a modalidade culposa) e que a ação ou omissão seja dolosa e cause perda patrimonial efetiva e comprovada. Além disso, a perda patrimonial pode decorrer de ato legítimo, sem qualquer má-fé, não configurando improbidade. A alternativa ignora o elemento subjetivo (dolo) e a necessidade de que a conduta se enquadre nas hipóteses legais.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que, por força da imutabilidade plena, é vedado modificar decisão administrativa exarada por tribunal de contas relativa a coisa julgada material da qual não cabe mais recurso. O erro está na expressão "imutabilidade plena" e na confusão entre coisa julgada material (instituto do processo judicial) e a coisa julgada administrativa. As decisões dos tribunais de contas, mesmo quando não mais sujeitas a recurso administrativo, não fazem coisa julgada material no sentido estrito, pois podem ser revistas pelo Poder Judiciário (controle jurisdicional) e, em certos casos, pela própria administração (autotutela, conforme Súmula 346 do STF). A coisa julgada material é exclusiva do Poder Judiciário (art. 502 do CPC). No âmbito administrativo, fala-se em coisa julgada administrativa, que é relativa e não impede o controle judicial.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta porque a legitimidade recursal nos processos dos tribunais de contas é ampla, abrangendo o prejudicado pela deliberação e aquele que poderá vir a sê-lo. Isso decorre do princípio do devido processo legal e da garantia do contraditório e da ampla defesa, que asseguram a qualquer interessado o direito de recorrer das decisões que lhe causem ou possam causar prejuízo. A banca cobra aqui o conceito de interesse recursal, que é a utilidade e a necessidade do recurso para a obtenção de um provimento favorável. Quem não é prejudicado nem poderá ser não tem interesse em recorrer, mas quem se enquadra em uma dessas situações tem legitimidade.

Gabarito: letra E