Questão de Direito Constitucional — Dos Orçamentos (Finanças Públicas, arts. 165 a 169 da CF/1988) — CESPE / CEBRASPE 2025

Processo legislativo orçamentário: a mensagem modificativa do Presidente da República

Gabarito: letra E (ERRADO). A afirmativa está incorreta porque o art. 166, § 5º, da Constituição Federal expressamente autoriza o Presidente da República a enviar mensagem ao Congresso Nacional propondo modificação nos projetos de lei orçamentários (PPA, LDO e LOA), desde que não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. O enunciado nega essa possibilidade, contrariando a literalidade do dispositivo constitucional.

O processo legislativo orçamentário é uma espécie de processo legislativo especial, disciplinado nos arts. 165 a 169 da CF/1988, que rege a elaboração do plano plurianual (PPA), da lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e da lei orçamentária anual (LOA). Diferentemente do processo legislativo ordinário, que segue as regras gerais dos arts. 59 a 69 da CF, o processo orçamentário possui peculiaridades: a iniciativa é privativa do Poder Executivo (art. 165, caput, e art. 84, XXIII), a apreciação é feita por uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados (art. 166, § 1º), e as emendas parlamentares sofrem restrições específicas (art. 166, §§ 3º e 4º).

A regra central para esta questão está no art. 166, § 5º, da CF, que confere ao Presidente da República o poder de, enquanto não iniciada a votação na Comissão mista da parte cuja alteração é proposta, enviar mensagem ao Congresso Nacional propondo modificações nos projetos de lei orçamentários. Essa é uma manifestação do princípio da separação dos poderes e do sistema de freios e contrapesos: o Executivo, que detém a iniciativa, pode ajustar sua proposta durante a tramitação, mas apenas até o momento em que a votação da parte a ser alterada tenha começado. Após esse marco, a modificação só pode ocorrer por meio de emendas parlamentares, que seguem as regras dos §§ 3º e 4º do art. 166.

Na prática, imagine que o Presidente da República envie ao Congresso o projeto da LOA. Durante a tramitação na Comissão mista, antes de iniciada a votação do dispositivo que trata, por exemplo, dos gastos com saúde, o Presidente pode enviar uma mensagem propondo aumentar ou reduzir esses valores. Essa mensagem será apreciada como uma modificação ao projeto original. Contudo, se a votação daquele dispositivo já tiver começado, o Presidente não poderá mais alterá-lo por mensagem; nesse caso, a modificação dependeria de emenda parlamentar, sujeita aos requisitos do art. 166, § 3º (compatibilidade com o PPA e a LDO, indicação de recursos etc.).

A distinção que importa é entre a mensagem modificativa do Executivo (art. 166, § 5º) e as emendas parlamentares (art. 166, §§ 2º a 4º). A primeira é um instrumento do Presidente da República, limitado temporalmente; as segundas são instrumentos dos parlamentares, sujeitas a requisitos materiais. A banca explora exatamente essa confusão: o candidato pode achar que, uma vez encaminhado o projeto, o Executivo perde o controle sobre ele, mas a Constituição garante essa via de modificação até o início da votação da parte a ser alterada.

A pegadinha desta questão é a inversão do conteúdo do art. 166, § 5º: o enunciado afirma que "não é possível" ao Presidente encaminhar mensagem modificativa, quando a CF diz exatamente o contrário — "poderá enviar mensagem". É uma armadilha clássica de troca de sentido, que exige do candidato o conhecimento da literalidade do dispositivo.

Guarde o critério decisivo: a possibilidade de o Presidente modificar os projetos orçamentários por mensagem não é absoluta nem inexistente — ela existe, mas é temporalmente limitada ao período anterior ao início da votação da parte a ser alterada na Comissão mista. É exatamente essa limitação que a alternativa ignora ao negar a possibilidade.

Alternativa E — ❌ Incorreta ⟵ GABARITO

A afirmativa está errada porque contraria o art. 166, § 5º, da CF, que expressamente permite ao Presidente da República enviar mensagem ao Congresso Nacional propondo modificação nos projetos de PPA, LDO e LOA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. O enunciado nega essa possibilidade de forma categórica ("não é possível"), o que é incompatível com o texto constitucional. A regra não é de vedação, mas de limitação temporal: a mensagem modificativa pode ser enviada até o início da votação da parte a ser alterada. Após esse momento, a modificação só poderia ocorrer por emenda parlamentar, nos termos dos §§ 3º e 4º do art. 166.

Gabarito: letra E (ERRADO).