Questão de Direito Tributário — Espécies Normativas Aplicadas ao Direito Tributário (art. 146 e 146-A da CF/1988) — FCC 2026

Lei complementar e a definição dos fatos geradores dos impostos

Gabarito: letra D. A Constituição Federal reserva à lei complementar o estabelecimento de normas gerais sobre a definição dos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes dos impostos discriminados na Constituição (art. 146, III, "a", CF/88). Para as demais espécies tributárias — como as taxas — a lei complementar apenas define tributos e suas espécies, cabendo à lei ordinária de cada ente a instituição e a definição dos respectivos fatos geradores. É exatamente essa distinção que a alternativa D espelha.

A questão cobra a repartição constitucional de competências legislativas em matéria tributária, mais especificamente a reserva de lei complementar prevista no art. 146 da CF/88. Esse dispositivo é o coração do Sistema Tributário Nacional: ele define quais matérias, por sua importância e generalidade, não podem ser tratadas por lei ordinária, exigindo o quórum qualificado e a função de norma geral de integração que só a lei complementar possui.

O inciso III, alínea "a", do art. 146 estabelece que cabe à lei complementar "estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes". A leitura atenta revela a especificidade: a definição de fatos geradores, base de cálculo e contribuintes por lei complementar é exigida apenas em relação aos impostos discriminados na Constituição — ou seja, todos os impostos previstos nos arts. 153, 155 e 156 da CF/88, independentemente do ente federativo (União, Estados, DF ou Municípios).

Para os demais tributos (taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais, empréstimos compulsórios), a lei complementar apenas define o que é tributo e quais são suas espécies — não define os fatos geradores específicos de cada um. A instituição de cada taxa, com seu fato gerador, base de cálculo e contribuinte, é matéria de lei ordinária do ente competente (art. 97, III, do CTN).

Na prática, o CTN (Lei 5.172/66), recepcionado como lei complementar, cumpre esse papel: define os fatos geradores dos impostos discriminados na Constituição (ex.: art. 43 define o fato gerador do IR; art. 32, do IPTU; art. 35, do ITBI). Já as taxas, por exemplo, têm seu fato gerador definido na lei ordinária de cada ente que as institui, respeitados os limites do art. 145, II, da CF/88 (exercício do poder de polícia ou utilização de serviço público específico e divisível).

A pegadinha clássica da banca é generalizar a reserva de lei complementar para todos os tributos, quando a Constituição a restringe aos impostos discriminados. Outra armadilha é limitar a reserva aos impostos federais, quando ela alcança todos os impostos previstos na Constituição, de qualquer ente. A alternativa D acerta ao contrapor impostos (lei complementar) e taxas (lei ordinária).

Guarde a fronteira: impostos discriminados na CF → lei complementar define fatos geradores, base de cálculo e contribuintes; demais tributos → lei complementar define apenas tributos e espécies, e a lei ordinária define os elementos de cada tributo. É nessa fronteira que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Erra ao restringir a reserva de lei complementar aos tributos federais, afirmando que os estaduais, municipais e distritais seriam definidos por lei ordinária. A CF/88 não faz essa distinção por ente: a definição de fatos geradores, base de cálculo e contribuintes por lei complementar alcança todos os impostos discriminados na Constituição, sejam eles federais, estaduais, distritais ou municipais (art. 146, III, "a"). A alternativa confunde a competência para instituir o tributo (que é de cada ente, por lei ordinária) com a competência para estabelecer normas gerais sobre os impostos (que é da União, por lei complementar).

Alternativa B — ❌ Incorreta

Erra ao afirmar que a definição dos fatos geradores dos "tributos em geral" deve estar em lei complementar. A reserva do art. 146, III, "a", é específica para os impostos discriminados na Constituição — não para todos os tributos. Além disso, erra ao admitir que as contribuições sociais poderiam ter seus fatos geradores definidos por decreto: o art. 97 do CTN exige lei (ordinária ou complementar, conforme o caso) para a definição do fato gerador, sendo vedado o uso de decreto para esse fim. A menção a decreto é um distrator grosseiro, pois decreto é norma regulamentar, não pode criar nem definir tributos.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Erra ao restringir a reserva de lei complementar aos impostos federais, excluindo os estaduais, municipais e distritais. A redação do art. 146, III, "a", fala em "impostos discriminados nesta Constituição", sem qualquer distinção por ente federativo. Todos os impostos previstos nos arts. 153 (federais), 155 (estaduais e distritais) e 156 (municipais e distritais) estão abrangidos pela reserva de lei complementar quanto à definição de seus fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes. A alternativa C repete o erro da A, apenas trocando "tributos" por "impostos".

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

Reproduz com precisão a regra do art. 146, III, "a", da CF/88: a definição dos fatos geradores dos impostos previstos na Constituição (todos eles, de qualquer ente) deve estar contemplada em lei complementar federal (o CTN). Já as taxas — que não são impostos — têm seus fatos geradores definidos por lei ordinária de cada ente que as institui, respeitados os limites constitucionais do art. 145, II. A alternativa acerta ao contrapor exatamente os dois regimes: impostos (lei complementar) e taxas (lei ordinária).

Alternativa E — ❌ Incorreta

Erra ao limitar a reserva de lei complementar aos impostos federais e distritais, excluindo os estaduais e municipais. Novamente, o art. 146, III, "a", não faz distinção por ente: todos os impostos discriminados na Constituição — federais, estaduais, distritais e municipais — têm seus fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes definidos por lei complementar. A alternativa E tenta criar uma divisão artificial que não existe no texto constitucional.

A regra de ouro para a prova: a reserva de lei complementar do art. 146, III, "a", é definida pela espécie tributária (impostos) e não pelo ente federativo. Sempre que a alternativa mencionar "impostos federais" ou "tributos em geral" como objeto da reserva, desconfie — o correto é "impostos discriminados na Constituição".

Gabarito: letra D