Questão de Direito Constitucional — Dos Orçamentos (Finanças Públicas, arts. 165 a 169 da CF/1988) — FCC 2025

Plano Plurianual e investimentos plurianuais

Gabarito: letra E. O investimento necessário deve ser incluído no Plano Plurianual ou em lei que autorize a inclusão, uma vez que a execução ultrapassa um exercício financeiro — é o que decorre do art. 165, § 1º, da CF/1988, que estabelece que o PPA conterá as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e do art. 165, § 14, que permite à LOA prever despesas para exercícios seguintes com a especificação dos investimentos plurianuais.

O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento de planejamento de médio prazo que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. A lógica é simples: despesas que ultrapassam um exercício financeiro — como um projeto habitacional de 10 anos — não podem ser tratadas como despesa anual ordinária; elas precisam de um planejamento plurianual que as ancore. É exatamente por isso que a Constituição determina que o PPA abranja as despesas de capital, que são justamente aquelas que contribuem para a formação ou aquisição de um bem de capital (como obras e instalações).

A Constituição Federal de 1988, no art. 165, estabelece o sistema de planejamento orçamentário composto por três instrumentos: o PPA, a LDO e a LOA. Cada um tem função específica e vigência própria. O PPA tem vigência de quatro anos (do início do segundo ano do mandato do chefe do Executivo até o final do primeiro ano do mandato seguinte), a LDO orienta a elaboração da LOA e estabelece metas e prioridades para o exercício, e a LOA estima receitas e fixa despesas para um exercício financeiro. A compatibilidade entre eles é essencial: a LOA deve ser compatível com a LDO, que por sua vez deve ser compatível com o PPA.

No caso concreto, o projeto habitacional levará cerca de 10 anos para ser concluído, com início previsto em 2026. Como a execução ultrapassa um exercício financeiro, trata-se de um investimento plurianual. A alternativa correta (E) reflete exatamente essa necessidade: o investimento deve ser incluído no PPA ou em lei que autorize a inclusão. Isso porque o PPA é o instrumento adequado para despesas de capital de longo prazo, e a LOA pode conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento (art. 165, § 14).

A pegadinha da questão está em confundir os papéis dos três instrumentos orçamentários. A banca tenta fazer o candidato acreditar que a LOA (alternativa A), a LDO (alternativa D) ou o PPA como mero "instrumento de ligação" (alternativa B) seriam suficientes. Mas a lógica constitucional é clara: despesas plurianuais pertencem ao PPA, e a LOA apenas prevê as parcelas anuais desses investimentos. A alternativa E captura essa distinção com precisão.

Guarde a fronteira entre os três instrumentos: PPA = planejamento de médio prazo (despesas de capital); LDO = metas e prioridades anuais + orientação da LOA; LOA = previsão de receitas e fixação de despesas do exercício. É exatamente nessa fronteira que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A LOA referente ao exercício de 2026 não deve fixar a despesa orçamentária total para iniciar e concluir a íntegra das obras. A LOA é anual e fixa apenas as despesas do exercício a que se refere. Para um projeto de 10 anos, a LOA de 2026 conteria apenas a parcela do investimento relativa àquele exercício, não o valor total. O equívoco está em tratar uma despesa plurianual como se fosse anual, ignorando a necessidade de planejamento de longo prazo.

Alternativa B — ❌ Incorreta

O PPA não é "instrumento de ligação" entre LOA e LDO — essa função é da LDO, que orienta a elaboração da LOA. O PPA é o instrumento que estabelece as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e programas de duração continuada. Além disso, o PPA não estabelece "prioridades para o exercício financeiro de 2026" — isso é função da LDO, que define as metas e prioridades da administração para cada exercício. A alternativa inverte os papéis dos instrumentos.

Alternativa C — ❌ Incorreta

As despesas do projeto não devem ser realizadas com receitas extraorçamentárias. Receitas extraorçamentárias são aquelas que não integram o orçamento (como cauções, depósitos e operações de crédito por antecipação de receita), e não servem para financiar despesas de investimento. O financiamento de despesas públicas deve ocorrer por meio de receitas orçamentárias, previstas na LOA. A alternativa confunde o conceito de receita extraorçamentária com a necessidade de planejamento plurianual.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A LDO elaborada em 2025 e válida para o período de 2026-2029 não deve "fixar a despesa requerida pelo projeto durante este período". A LDO não fixa despesas — ela estabelece metas e prioridades, orienta a elaboração da LOA e dispõe sobre alterações na legislação tributária. Quem fixa despesas é a LOA, anualmente. Além disso, a vigência da LDO é de um exercício financeiro (embora o art. 165, § 12, exija anexo com previsão para os dois exercícios subsequentes), não de quatro anos como o PPA. A alternativa atribui à LDO função que ela não tem.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

O investimento necessário deve ser incluído no PPA ou em lei que autorize a inclusão, uma vez que a execução ultrapassa um exercício financeiro. É exatamente o que determina o art. 165, § 1º, da CF/1988, ao estabelecer que o PPA conterá as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital. O projeto habitacional de 10 anos é uma despesa de capital plurianual, e por isso precisa estar ancorado no PPA. A LOA, por sua vez, poderá prever as parcelas anuais desse investimento, conforme o art. 165, § 14.

A regra de ouro para a prova: despesa que ultrapassa um exercício financeiro = investimento plurianual = deve estar no PPA (ou em lei autorizadora). A LOA só prevê a parcela anual; a LDO estabelece as prioridades anuais; o PPA é o instrumento de longo prazo.

Gabarito: letra E