Questão de Direito Tributário — Jurisprudência dos Tribunais Superiores sobre Taxas, Preços Públicos e Pedágio — FGV 2024

Taxa de renovação de funcionamento e localização municipal: poder de polícia e efetivo exercício

Gabarito: letra B. A taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, fundada no poder de polícia (art. 145, II, CF), é constitucional desde que haja proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo da atividade estatal de fiscalização, conforme a jurisprudência do STF (RE 588.322, Tema 217). A alternativa B espelha exatamente esse requisito, enquanto as demais distorcem o entendimento consolidado sobre o tema.

A taxa é um tributo vinculado, ou seja, sua cobrança exige uma contraprestação estatal específica: o exercício do poder de polícia ou a prestação de serviço público específico e divisível. No caso da taxa de localização e funcionamento, o fato gerador é a atividade de fiscalização exercida pelo Município sobre os estabelecimentos comerciais, verificando se cumprem as posturas municipais, normas de segurança, ordem e tranquilidade públicas. Não se trata de tributo que remunera a mera existência do estabelecimento, mas sim a atividade estatal de controle.

O STF, no RE 588.322 (Tema 217, com repercussão geral), firmou entendimento de que é constitucional a taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício. Isso significa que não é necessário que cada estabelecimento seja efetivamente fiscalizado de forma individualizada — basta que o Município possua aparato administrativo apto a exercer a fiscalização, presumindo-se a regularidade do exercício do poder de polícia. A existência do órgão fiscalizador é um dos elementos que demonstram o efetivo exercício, mas não é condição absoluta para a cobrança.

Além disso, a base de cálculo da taxa deve guardar proporcionalidade com o custo da atividade estatal de fiscalização. O STF já decidiu que é constitucional a adoção de elementos da base de cálculo de imposto na taxa, desde que não haja integral identidade (Súmula Vinculante 29), e que a base de cálculo fundada na área do estabelecimento é válida, pois traduz o custo da atividade de fiscalização. O que não se admite é que a taxa tenha base de cálculo idêntica a imposto ou que seja calculada em função do capital das empresas.

A distinção central que a questão explora é entre a exigência de efetivo exercício do poder de polícia (que é imprescindível) e a exigência de fiscalização individualizada de cada estabelecimento (que não é necessária). A banca tenta confundir o candidato fazendo parecer que a taxa só seria devida se cada contribuinte fosse efetivamente fiscalizado, quando na verdade basta a existência de estrutura fiscalizadora que demonstre o exercício regular do poder de polícia. Essa é a pegadinha clássica do tema: o STF presume o exercício do poder de polícia quando existe órgão competente, ainda que não haja fiscalizações individualizadas comprovadas.

Guarde essa fronteira: efetivo exercício do poder de polícia (exigido) ≠ fiscalização individualizada de cada estabelecimento (dispensada). É exatamente nessa distinção que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que a sanção pelo Prefeito não sana o vício formal de origem da lei, que seria de iniciativa privativa do chefe do Executivo municipal. O enunciado não indica que a lei de instituição de taxa seja de iniciativa privativa do Prefeito — a Constituição Federal não reserva ao Executivo a iniciativa de leis tributárias em geral. A jurisprudência do STF, inclusive, já decidiu que não há vício de iniciativa em lei de matéria tributária de origem parlamentar, pois a reserva de iniciativa do Executivo é restrita às hipóteses taxativas do art. 61, § 1º, CF. A alternativa erra ao supor um vício formal que não existe no caso.

Alternativa B — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa correta afirma que, para a taxa ser constitucional, é necessário que haja proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo da atividade estatal de fiscalização. Esse é exatamente o requisito da base de cálculo da taxa: ela deve refletir o custo da atividade estatal que constitui seu fato gerador. O STF, no RE 588.322, e em outros precedentes, exige que a taxa de fiscalização e funcionamento tenha base de cálculo proporcional ao custo da fiscalização, sendo constitucional a adoção de critérios como a área do estabelecimento, desde que traduzam esse custo. A alternativa espelha a jurisprudência consolidada.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que é necessário que cada estabelecimento seja efetivamente fiscalizado para que a taxa seja devida, em razão da especificidade e divisibilidade. Esse é o erro clássico: o STF entende que não é necessária a fiscalização individualizada de cada contribuinte. Basta que exista órgão e estrutura competentes para o exercício do poder de polícia, presumindo-se a regularidade da atividade fiscalizatória. A especificidade e divisibilidade são requisitos dos serviços públicos que podem ser remunerados por taxa, mas no caso do poder de polícia, o que se exige é o efetivo exercício, demonstrado pela existência do aparato fiscalizador — não a fiscalização concreta de cada estabelecimento.

Alternativa D — ❌ Incorreta

Afirma que, caso ainda não esteja implantado órgão administrativo específico responsável pela fiscalização, a taxa não pode ser cobrada. O STF, no RE 588.322, decidiu que a existência do órgão administrativo não é condição para o reconhecimento da constitucionalidade da cobrança, mas constitui um dos elementos admitidos para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia. Ou seja, a ausência de órgão específico não impede, por si só, a cobrança — o que se exige é a demonstração do efetivo exercício do poder de polícia, que pode ser inferido por outros meios. A alternativa é categórica demais e contraria a jurisprudência.

Alternativa E — ❌ Incorreta

Afirma que, por ser a fiscalização do funcionamento de estabelecimentos comerciais uma ação do Corpo de Bombeiros Militar estadual, somente uma taxa estadual poderia ser instituída. Há dois erros: (1) a fiscalização de localização e funcionamento de estabelecimentos comerciais é atividade típica do poder de polícia municipal, relacionada ao ordenamento urbano e às posturas municipais, não do Corpo de Bombeiros; (2) a competência para instituir taxa de polícia é do ente que exerce a fiscalização — no caso, o Município. A segurança contra incêndios, quando exercida pelo Corpo de Bombeiros estadual, pode gerar taxa estadual, mas não é esse o caso da taxa de localização e funcionamento, que é municipal.

Gabarito: letra B