Questão de Direito Constitucional — Leis Ordinárias e Complementares — FGV 2025

Emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa privativa do Presidente da República

Gabarito: letra D. A emenda parlamentar que estende o aumento de remuneração a cargos não previstos no projeto original é inconstitucional, pois o art. 63, I, da CF/88 veda o aumento de despesa em projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvadas apenas as hipóteses orçamentárias do art. 166, §§ 3º e 4º. A regra é clara: o Congresso pode emendar, mas não pode aumentar a despesa prevista nesses projetos.

A questão trata de um dos pontos mais cobrados em Direito Constitucional: os limites do poder de emenda parlamentar quando o projeto de lei é de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. O Presidente da República tem iniciativa privativa para leis que disponham sobre "criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração" (art. 61, § 1º, II, "a", CF/88). Isso significa que apenas ele pode dar o pontapé inicial nesse tipo de matéria — um parlamentar não pode apresentar projeto de lei aumentando a própria remuneração de servidores do Executivo.

Mas atenção: a iniciativa privativa não impede que o Congresso emende o projeto. O STF consolidou o entendimento de que o poder de emendar é prerrogativa inerente à atividade legislativa e não deriva do poder de iniciar. Ou seja, os parlamentares podem, em regra, modificar projetos de lei de iniciativa exclusiva do Presidente. Essa possibilidade, contudo, esbarra em duas limitações constitucionais expressas: (1) a emenda deve guardar pertinência temática com o projeto original, não podendo desfigurá-lo; e (2) a emenda não pode acarretar aumento de despesa — esta é a regra do art. 63, I, da CF/88.

A lógica por trás dessa vedação é a preservação do equilíbrio e da harmonia entre os Poderes. Se o Legislativo pudesse aumentar despesas em projetos de iniciativa exclusiva do Executivo, estaria, na prática, invadindo a competência do Presidente de gerir a máquina administrativa e os gastos públicos. O constituinte, ao reservar a iniciativa ao Chefe do Executivo, quis garantir que as decisões sobre criação de cargos e aumento de remuneração partam de quem tem a visão global da administração e a responsabilidade pela execução orçamentária. Permitir que o Congresso, por emenda, amplie esses gastos, quebraria essa lógica.

A exceção a essa regra está nos projetos orçamentários (PPA, LDO e LOA), em que o art. 166, §§ 3º e 4º, da CF/88 admite emendas que impliquem aumento de despesa, desde que compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias e que indiquem os recursos necessários. Mas essa exceção não se aplica ao caso da questão, que trata de projeto de lei sobre aumento de remuneração de cargos do Executivo — matéria típica do art. 61, § 1º, II, "a", e, portanto, sujeita à vedação do art. 63, I.

A jurisprudência do STF é firme nesse sentido. Em diversas ADIs (como a ADI 2.791 e a ADI 2.810), o Tribunal declarou a inconstitucionalidade de leis resultantes de emendas parlamentares que aumentavam despesas em projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, por violação aos arts. 61, § 1º, II, e 63, I, da CF/88. O vício é formal, ou seja, a norma é inválida por ter sido produzida por um processo legislativo viciado, independentemente do mérito da medida.

No caso concreto, o Presidente apresentou projeto para aumentar a remuneração dos cargos X e Y. A emenda parlamentar estendeu o aumento aos cargos W e X. Ora, o cargo X já estava no projeto original, mas o cargo W não. Ao incluir o cargo W, a emenda aumentou a despesa prevista no projeto, pois criou uma nova obrigação de pagamento que não existia na proposta original. Isso é exatamente o que o art. 63, I, veda. A emenda é, portanto, inconstitucional.

Guarde o critério decisivo: em projeto de iniciativa exclusiva do Presidente, emenda parlamentar que aumenta despesa é inconstitucional, salvo nos projetos orçamentários (art. 166, §§ 3º e 4º). É exatamente nessa fronteira que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que a emenda é válida porque o Congresso tem competência para modificar projetos de iniciativa do Presidente. O erro está na generalização: o Congresso pode emendar, mas essa competência não é ilimitada. Ela encontra barreira justamente no art. 63, I, da CF/88, que veda o aumento de despesa. A alternativa ignora essa limitação constitucional expressa.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Condiciona a validade da emenda à aprovação por maioria absoluta nas duas Casas. O quórum de maioria absoluta é exigido para a aprovação de leis complementares (art. 69, CF/88), não para leis ordinárias, que se aprovam por maioria simples. Mas o erro mais grave é outro: mesmo que a emenda fosse aprovada por unanimidade, ela continuaria inconstitucional, pois o vício não está no quórum, mas na violação material ao art. 63, I — a vedação ao aumento de despesa não pode ser superada por qualquer quórum.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que o aumento de remuneração só pode ser feito por medida provisória. É um equívoco duplo. Primeiro, o aumento de remuneração de servidores é matéria de lei ordinária de iniciativa privativa do Presidente (art. 61, § 1º, II, "a", CF/88), não de medida provisória. Segundo, a medida provisória é um instrumento excepcional, para casos de relevância e urgência (art. 62, CF/88), e não o veículo adequado para tratar de remuneração de cargos públicos. A alternativa confunde o instrumento normativo com a competência.

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A emenda é inconstitucional porque aumenta a despesa prevista em projeto de lei de iniciativa exclusiva do Presidente da República. É a aplicação literal do art. 63, I, da CF/88, que veda expressamente esse aumento, ressalvadas apenas as hipóteses do art. 166, §§ 3º e 4º (projetos orçamentários), que não se aplicam ao caso. A alternativa espelha com precisão a regra constitucional e a jurisprudência consolidada do STF.

A regra de ouro para a prova: em projetos de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, o Congresso pode emendar, desde que a emenda (a) tenha pertinência temática com o projeto e (b) não aumente a despesa. A única exceção ao requisito (b) são os projetos orçamentários, nos termos do art. 166, §§ 3º e 4º, da CF/88.

Gabarito: letra D