Questão de Direito Tributário — Competência Tributária: Conceitos e Características — FGV 2025

Competência tributária municipal: limites constitucionais

Gabarito: letra D. O Município Alfa não pode criar um imposto sobre a concessão de autorizações para localização e funcionamento de estabelecimentos comerciais, pois essa hipótese não está compreendida em sua competência tributária constitucional — o rol de impostos municipais é taxativo (CF, art. 156) e não inclui tributo com esse fato gerador. A cobrança pela atividade de fiscalização de localização e funcionamento, quando muito, poderia ser veiculada por taxa (exercício do poder de polícia), nunca por imposto.

A competência tributária é o poder constitucional atribuído a cada ente federativo para instituir tributos por meio de lei. Esse poder é privativo quanto aos impostos: a Constituição Federal enumera, de forma exaustiva, quais impostos cada ente pode criar. Os Municípios, por exemplo, só podem instituir os impostos previstos no art. 156 da CF/88 — tradicionalmente IPTU, ITBI e ISS (e, após a EC 132/2023, o IBS). Fora desse rol, não há liberdade: o ente não pode "inventar" um imposto novo, ainda que por lei ordinária e ainda que respeite as anterioridades. É exatamente o que o Município Alfa tentou fazer ao criar um "imposto sobre a concessão de autorizações para localização e funcionamento de estabelecimentos comerciais".

A natureza jurídica do tributo é determinada pelo seu fato gerador, e não pelo nome que a lei lhe dá (CTN, art. 4º). No caso, o fato gerador descrito — a concessão de autorização para localização e funcionamento — está ligado ao exercício do poder de polícia municipal, que é atividade administrativa. Tributo vinculado a uma atividade estatal específica (fiscalização) é taxa, e não imposto. A taxa, por sua vez, exige que o serviço seja específico e divisível ou que haja efetivo exercício do poder de polícia, conforme entendimento consolidado (Tese de Repercussão Geral 217 do STF). O que o Município não pode fazer é dar a essa cobrança o nome de "imposto" e tratá-la como tributo não vinculado, pois isso desvirtuaria o sistema constitucional de repartição de competências.

A distinção entre imposto e taxa é o coração da questão. O imposto é tributo não vinculado: seu fato gerador é uma situação independente de qualquer atividade estatal específica (ter patrimônio, auferir renda, prestar serviço). A taxa é tributo vinculado: seu fato gerador é o exercício regular do poder de polícia ou a utilização de serviço público específico e divisível. A concessão de alvará de localização e funcionamento é típico exercício de poder de polícia — logo, a cobrança cabível seria taxa de polícia, jamais imposto. A banca explora exatamente essa confusão: o candidato que não domina a distinção pode aceitar a criação do "imposto" como válida, desde que respeitadas as anterioridades.

A pegadinha da questão está em desviar o foco para as anterioridades (alternativa C) e para a forma da lei (alternativa B), quando o vício é mais grave e anterior: a incompetência material do Município para criar aquele imposto. De nada adianta a lei respeitar a anterioridade anual e a nonagesimal se o ente não tem competência para instituir o tributo. A inconstitucionalidade é insanável por questões formais ou temporais.

Guarde o critério decisivo: o que define a validade do tributo é a competência constitucional do ente para instituí-lo, e não o nome que a lei lhe dá nem o respeito às anterioridades. É nessa fronteira que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A ação correta para o caso seria a ação declaratória (já proposta pelo contribuinte), e não a ação anulatória. A ação anulatória tributária tem por objeto a anulação de lançamento tributário ou de decisão administrativa — pressupõe a existência de um ato de lançamento ou de uma decisão denegatória a ser desconstituída. No caso, o contribuinte busca, antes da vigência da lei e antes de qualquer lançamento, uma declaração de que a exação é inconstitucional por incompetência do ente. A ação declaratória é o instrumento adequado para obter certeza sobre a inexistência de relação jurídico-tributária, sem necessidade de aguardar o lançamento.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao afirmar que o imposto "só pode ser criado por lei complementar municipal". A exigência de lei complementar para instituir impostos é exceção, não regra: aplica-se a tributos como o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) e o Imposto Seletivo (IS), que dependem de lei complementar federal (CF, art. 153, VII e VIII). Os impostos municipais (IPTU, ITBI, ISS) são instituídos por lei ordinária municipal. Portanto, a forma da lei (ordinária) não é o vício — o vício é a incompetência material para criar um imposto com aquele fato gerador. A alternativa aponta um defeito inexistente, desviando a atenção do defeito real.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A anterioridade nonagesimal foi obedecida. A lei foi publicada em 10/07/2025 e produziria efeitos a partir de 01/01/2026. Entre a publicação e a produção de efeitos há mais de 90 dias (de 10/07/2025 a 01/01/2026 decorrem aproximadamente 175 dias), e a produção de efeitos se daria no exercício financeiro seguinte ao da publicação. A alternativa inverte o raciocínio: afirma que a lei "apenas entraria em vigor 90 dias após 01/01/2026", o que não corresponde ao enunciado. A lei entraria em vigor em 01/01/2026, respeitando tanto a anterioridade anual (CF, art. 150, III, "b") quanto a nonagesimal (CF, art. 150, III, "c"). O problema da lei não é temporal, é material.

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

O Município Alfa não pode criar esse novo imposto, pois a hipótese de incidência descrita — concessão de autorização para localização e funcionamento de estabelecimentos comerciais — não está compreendida em sua competência tributária constitucional. O rol de impostos municipais é taxativo (CF, art. 156) e não inclui tributo com esse fato gerador. A cobrança pela atividade de fiscalização, quando muito, poderia ser veiculada por taxa (exercício do poder de polícia), nunca por imposto. A competência tributária é inalterável por norma infraconstitucional: o Município não pode ampliar seu próprio rol de impostos por lei ordinária, pois isso violaria a repartição constitucional de competências.

Gabarito: letra D