Questão de Direito Constitucional — Da Organização Político-Administrativa (arts. 18 e 19 da CF/1988) — VUNESP 2026

Desmembramento de Municípios: requisitos constitucionais

Gabarito: letra A. O projeto de lei municipal é inconstitucional porque a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios devem ser feitos por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependem de consulta prévia mediante plebiscito às populações dos Municípios envolvidos — e não por referendo, como proposto (CF, art. 18, § 4º).

O desmembramento municipal é um processo de alteração territorial que envolve a divisão de um Município para a formação de outro. A Constituição Federal, no art. 18, § 4º, estabelece os requisitos e o procedimento para que essa alteração ocorra validamente. Trata-se de norma de eficácia limitada, ou seja, depende de regulamentação infraconstitucional para produzir todos os seus efeitos — no caso, a lei complementar federal que determina o período para a criação de novos Municípios.

A lógica do constituinte reformador (EC nº 15/96) foi dificultar a criação de novos Municípios, evitando o surgimento desenfreado e sem critérios. Por isso, o procedimento exige: (1) divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei; (2) consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos; (3) edição de lei estadual criando o novo Município, dentro do período determinado por lei complementar federal.

Na prática, o plebiscito é condição de procedibilidade para o processo legislativo da lei estadual. Se o resultado for favorável, o legislador estadual terá discricionariedade para aprovar ou rejeitar o projeto; se for desfavorável, o processo se encerra. O referendo, por sua vez, é um instituto distinto: enquanto o plebiscito é convocado antes do ato legislativo, para consultar a população sobre a matéria, o referendo é convocado depois, para confirmar ou rejeitar o ato já praticado. No caso do desmembramento municipal, a Constituição exige expressamente o plebiscito prévio, não o referendo posterior.

A distinção entre plebiscito e referendo é o ponto central da questão. O plebiscito é uma consulta prévia à população sobre determinada matéria, antes de sua deliberação pelo Poder Legislativo. O referendo é uma consulta posterior, para ratificar ou rejeitar ato já aprovado. A Constituição, ao tratar da criação de Municípios, foi expressa ao exigir "consulta prévia, mediante plebiscito". Portanto, a proposta de aprovar o desmembramento na Câmara e depois submetê-lo a referendo inverte o procedimento constitucional.

Além disso, o projeto de lei municipal é viciado por vício de iniciativa e de competência: a matéria não pode ser regulada por lei municipal, pois a Constituição reservou ao Estado-membro a competência para legislar sobre a criação de Municípios. O Município não pode, por lei própria, desmembrar seu território para criar outro Município — isso violaria a autonomia estadual e o pacto federativo.

Guarde os quatro requisitos do desmembramento municipal — lei estadual, lei complementar federal (período), plebiscito prévio e estudo de viabilidade — e a distinção entre plebiscito e referendo: é exatamente nesses pontos que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa identifica corretamente os vícios do projeto: (1) o tema deveria ser regulado por lei estadual, não por lei municipal; (2) dentro do período determinado por lei complementar federal; e (3) a Constituição exige plebiscito, não referendo. Todos esses elementos estão previstos no art. 18, § 4º, da CF/88, que foi corretamente transcrito na alternativa.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Erra ao afirmar que o tema deveria ser objeto de lei federal. A Constituição é expressa: a criação de Municípios se faz por lei estadual. A lei complementar federal tem papel apenas de determinar o período para a criação, não de regular o desmembramento em si. Além disso, repete o erro do referendo, quando o correto é o plebiscito prévio.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa contém dois erros: (1) afirma que não se exige Estudo de Viabilidade Municipal, quando o art. 18, § 4º, exige expressamente a "divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei"; e (2) embora acerte ao mencionar o plebiscito, erra ao dizer que o tema poderia ser regulado em lei municipal — a competência é estadual.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa considera o projeto constitucional, mas o procedimento está errado: a Constituição exige plebiscito prévio, não referendo posterior. Além disso, a matéria não pode ser regulada por lei municipal, pois a competência é do Estado-membro. O estudo de viabilidade e a aprovação pela Câmara não são suficientes para sanar esses vícios.

Alternativa E — ❌ Incorreta

Erra ao afirmar que a Constituição admite a regulação por lei estadual e, de forma suplementar, por lei municipal. A competência para criar Municípios é exclusiva do Estado-membro (por lei estadual), não havendo espaço para atuação suplementar do Município. A competência suplementar municipal (art. 30, II, CF) não se aplica a essa matéria, que é de organização político-administrativa do Estado.

A regra de ouro para a prova: desmembramento de Município exige lei estadual + lei complementar federal (período) + plebiscito prévio + estudo de viabilidade. Qualquer proposta que envolva lei municipal, referendo ou ausência de estudo de viabilidade é inconstitucional.

Gabarito: letra A