Questão de Direito Constitucional — Jurisprudência dos Tribunais Superiores sobre Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária — VUNESP 2024

Poder geral de cautela dos Tribunais de Contas: indisponibilidade de bens

Gabarito: letra D. O STF reconhece aos Tribunais de Contas o poder geral de cautela, decorrente de suas atribuições constitucionais de fiscalização e julgamento de contas, o que autoriza a decretação de indisponibilidade de bens para evitar dano ao erário, sem necessidade de oitiva prévia da parte contrária, desde que a decisão seja fundamentada — exatamente o que afirma a alternativa D.

O Tribunal de Contas, no exercício do controle externo, não é mero órgão consultivo: a Constituição Federal lhe confere funções de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (art. 70) e, sobretudo, de julgamento das contas dos administradores e responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos (art. 71, II). Dessa função de julgamento e da necessidade de dar efetividade às suas decisões, o STF extraiu o chamado poder geral de cautela: assim como o juiz pode deferir medidas urgentes para assegurar o resultado útil do processo, o Tribunal de Contas pode, preventivamente, determinar o bloqueio de bens do responsável quando houver risco concreto de dano ao erário.

Esse entendimento foi consolidado no julgamento do MS 33.092, rel. min. Gilmar Mendes, em que o STF reconheceu expressamente o poder geral de cautela do TCU como decorrência de suas atribuições constitucionais, admitindo a medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis por dano ao patrimônio da Petrobras. A lógica é simples: se o Tribunal de Contas tem competência para julgar as contas e aplicar sanções, seria inócuo se o responsável pudesse dissipar seu patrimônio antes da decisão final. A medida cautelar é, portanto, instrumento de efetividade da jurisdição de contas.

Quanto à oitiva prévia, a jurisprudência do STF é firme: a medida cautelar, por sua própria natureza de urgência, dispensa a oitiva da parte contrária (inaudita altera parte). O que se exige é a fundamentação da decisão, com a demonstração dos elementos concretos que justifiquem a medida (fumus boni juris e periculum in mora). O contraditório e a ampla defesa serão exercidos posteriormente, no curso do processo, quando o interessado poderá se manifestar e impugnar a medida. Não se trata de violação às garantias constitucionais, mas de compatibilização entre a urgência da medida e o devido processo legal.

É importante distinguir o poder geral de cautela (que autoriza medidas como a indisponibilidade de bens) da competência para sustar contratos. Quanto à sustação de contratos, a regra constitucional é diversa: em regra, compete ao Poder Legislativo (Congresso Nacional, no âmbito federal) sustar os contratos, cabendo ao Tribunal de Contas apenas comunicar a decisão; somente se o Legislativo ou o Executivo não adotarem as providências no prazo de 90 dias é que o Tribunal poderá decidir a respeito. Já a medida cautelar de indisponibilidade de bens é exercida diretamente pelo Tribunal de Contas, sem necessidade de intermediação de outro Poder, pois decorre de seu poder geral de cautela.

A pegadinha central desta questão está em confundir o poder geral de cautela (que o Tribunal de Contas tem) com a competência para sustar contratos (que, em regra, é do Poder Legislativo). A banca explora exatamente essa confusão: o candidato que sabe que o Tribunal de Contas não pode sustar contratos diretamente pode concluir, erroneamente, que também não pode decretar a indisponibilidade de bens. Mas são institutos distintos: a sustação de contratos é uma competência específica e excepcional, enquanto o poder geral de cautela é uma decorrência natural das atribuições constitucionais de fiscalização e julgamento. Guarde essa fronteira: é nela que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que a decisão seria constitucional desde que o TCE tenha ouvido previamente o acusado. O erro está na exigência da oitiva prévia: a medida cautelar, por sua natureza urgente, dispensa a oitiva da parte contrária (inaudita altera parte). O STF admite a decretação da medida sem audiência prévia, desde que a decisão seja fundamentada. O contraditório e a ampla defesa serão exercidos posteriormente, no curso do processo. A alternativa condiciona a constitucionalidade a um requisito que a jurisprudência não exige.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Afirma que a decisão seria inconstitucional porque não caberia ao TCE fiscalizar e investigar condutas de diretores de empresas públicas. O erro é duplo: primeiro, o Tribunal de Contas tem competência para fiscalizar as entidades da administração indireta, incluídas as empresas públicas (art. 71, II, CF/88, aplicável aos TCEs por força do art. 75); segundo, a fiscalização alcança os administradores e responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, o que inclui os diretores de empresas públicas. A natureza do ente não afasta a competência do Tribunal de Contas — o que importa é a origem dos recursos públicos.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que a medida seria inconstitucional porque esse tipo de medida acautelatória caberia somente ao Poder Judiciário. O erro está em negar o poder geral de cautela do Tribunal de Contas. O STF, no MS 33.092, reconheceu expressamente que o TCU (e, por extensão, os TCEs) possui poder geral de cautela, decorrente de suas atribuições constitucionais, podendo determinar a indisponibilidade de bens para evitar dano ao erário. A medida não é exclusiva do Poder Judiciário.

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

Afirma que a decisão é constitucional, inclusive sem oitiva da parte contrária, por meio de decisão fundamentada. É exatamente o entendimento do STF: o Tribunal de Contas tem poder geral de cautela, pode decretar a indisponibilidade de bens sem ouvir previamente o acusado (inaudita altera parte), desde que a decisão seja fundamentada, com a demonstração dos elementos que justifiquem a medida (fumus boni juris e periculum in mora). O contraditório e a ampla defesa serão exercidos posteriormente.

Alternativa E — ❌ Incorreta

Afirma que a decisão seria constitucional, podendo o TCE, inclusive, decretar a perda dos bens do acusado em decisão de mérito definitiva. O erro está na expressão "perda dos bens": o Tribunal de Contas pode determinar a indisponibilidade (medida cautelar) e, em decisão de mérito, imputar débito (condenar ao ressarcimento), mas não pode decretar a perda dos bens, que é uma sanção de natureza penal ou administrativa de competência de outros órgãos. A decisão do Tribunal de Contas que imputa débito tem eficácia de título executivo, mas a execução e a eventual perda de bens dependem do devido processo legal perante o Poder Judiciário.

Gabarito: letra D