Questão de Direito Constitucional — Eficácia das Normas Constitucionais — VUNESP 2024

Eficácia das normas constitucionais e controle de omissão

Gabarito: letra A. A norma do art. 156-B, § 2º, I, da CF/88, que prevê a representação paritária dos entes no Comitê Gestor do IBS, é de eficácia limitada (princípio institutivo), pois depende de lei complementar para produzir seus efeitos essenciais. Diante da omissão do legislador, cabe Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) perante o STF, nos termos do art. 103, § 2º, da CF/88 e da Lei 9.868/1999.

A eficácia das normas constitucionais é tema central do Direito Constitucional. A classificação mais difundida, de José Afonso da Silva, divide as normas em três grupos: eficácia plena (autoexecutáveis, aplicação imediata e integral), eficácia contida (aplicação imediata, mas restringível por lei) e eficácia limitada (aplicação indireta, mediata e reduzida, dependente de regulamentação). As normas de eficácia limitada subdividem-se em princípios institutivos (ou organizativos) e princípios programáticos. Os primeiros contêm esquemas gerais de estruturação de instituições, órgãos ou entidades, exigindo lei para sua concretização — exatamente o caso do Comitê Gestor do IBS.

A norma do art. 156-B, § 2º, I, da CF/88 (incluída pela EC 132/2023) estabelece que "os Estados, o Distrito Federal e os Municípios serão representados, de forma paritária, na instância máxima de deliberação do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços", mas condiciona essa representação à forma prevista em lei complementar. Sem essa lei, a norma não produz seus efeitos essenciais — é, portanto, de eficácia limitada. A doutrina e a jurisprudência reconhecem que, mesmo antes da regulamentação, tais normas têm eficácia jurídica mínima: vinculam o legislador, condicionam a legislação futura e servem de parâmetro interpretativo.

Quando o legislador deixa de editar a lei exigida pela Constituição, surge a omissão inconstitucional. O ordenamento prevê dois remédios principais: a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), de competência do STF, e o Mandado de Injunção, cabível quando a omissão impede o exercício de direitos fundamentais. No caso de norma de eficácia limitada de princípio institutivo, a ADO é o instrumento adequado, pois visa dar ciência ao Poder competente para que supra a lacuna. A legitimidade ativa para a ADO está no art. 103 da CF/88, incluindo o Procurador-Geral da República, mas não o Procurador-Geral de Justiça (que atua no âmbito estadual).

A banca explora aqui a confusão entre os institutos de controle de omissão e a classificação da norma. A alternativa correta (A) acerta ao afirmar que a norma é de eficácia limitada, de princípio institutivo e de caráter impositivo, e que cabe ADO por omissão. As demais alternativas erram ao propor soluções inexistentes ou equivocadas, como convênio entre entes, atuação do CNJ ou mandado de injunção perante o STJ.

Guarde a fronteira entre norma de eficácia limitada (depende de lei) e norma de eficácia plena (não depende), e entre ADO (controle abstrato de omissão, STF) e Mandado de Injunção (controle concreto, STF ou STJ conforme a autoridade omissa). É exatamente nesses pares que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta porque reconhece que a norma do art. 156-B, § 2º, I, da CF/88 é de eficácia limitada, especificamente de princípio institutivo (pois estrutura a criação do Comitê Gestor) e de caráter impositivo (impõe ao legislador o dever de editar a lei complementar). Diante da omissão, cabe Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão perante o STF, conforme o art. 103, § 2º, da CF/88 e a Lei 9.868/1999. A ADO é o instrumento adequado para combater a omissão parcial ou total que inviabiliza a eficácia de norma constitucional.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa sugere que os entes poderiam "arbitrar entre si, mediante convênio", a participação no Comitê, ainda que em violação aos princípios constitucionais. Isso é inadmissível: a Constituição exige lei complementar para dispor sobre a representação paritária (art. 156-B, § 2º, I). Um convênio entre entes não pode substituir a lei complementar, nem violar os princípios constitucionais — a norma constitucional tem eficácia vinculante e não pode ser afastada por acordo entre particulares. A alternativa confunde a autonomia federativa com a possibilidade de transigir sobre matéria constitucionalmente reservada à lei.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a norma é de eficácia plena, o que é falso. A norma do art. 156-B, § 2º, I, depende de lei complementar para definir a forma de representação paritária — logo, é de eficácia limitada. A alternativa inverte a classificação: norma de eficácia plena é autoaplicável, não exige regulamentação; a norma em questão exige. Além disso, a alternativa diz que a norma "prevê expressamente para sua eficácia a necessidade de regulamentação", o que contradiz a ideia de eficácia plena — é uma contradição interna.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa atribui ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) a competência para suprir a lacuna legislativa, o que é totalmente descabido. O CNJ é órgão do Poder Judiciário com funções de controle administrativo e financeiro, não tem competência para legislar sobre matéria tributária ou criar norma com conteúdo de lei complementar. A omissão do legislador deve ser combatida por meio de ADO ou Mandado de Injunção, não por resolução do CNJ. A alternativa confunde os papéis institucionais e inventa uma solução inexistente no ordenamento.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa erra em três pontos: (1) o Mandado de Injunção é cabível quando a omissão impede o exercício de direitos fundamentais, mas aqui se trata de norma de eficácia limitada de princípio institutivo, cuja omissão é combatida por ADO; (2) a competência para julgar Mandado de Injunção contra a União é do STF (art. 102, I, 'q', CF/88), não do STJ; (3) o legitimado para propor ADO é o Procurador-Geral da República, não o Procurador-Geral de Justiça (que atua no âmbito estadual). A alternativa mistura os institutos e os órgãos competentes.

Gabarito: letra A