Questão de Direito Administrativo — Intervenção do estado na propriedade — CESPE / CEBRASPE 2019

Limitação administrativa e indenização: área non aedificandi

Gabarito: letra E. Segundo o STJ, a indenização pela limitação administrativa ao direito de edificar, decorrente da criação de área non aedificandi, somente é devida quando a limitação recai sobre imóvel urbano e fica demonstrado o prejuízo causado ao proprietário. A regra geral é a não indenização das limitações administrativas, pois são restrições genéricas e abstratas impostas pelo poder de polícia; a exceção, reconhecida pela jurisprudência, exige a comprovação de dano concreto e desproporcional, hipótese que se verifica, em regra, em imóveis urbanos.

A limitação administrativa é uma forma de intervenção restritiva do Estado na propriedade privada, que impõe obrigações de não fazer (ou, eventualmente, de suportar) aos proprietários, sem retirar-lhes a titularidade do bem. Ela decorre do poder de polícia e tem caráter geral e permanente, sendo instituída por lei ou ato normativo. Por ser genérica e abstrata, a limitação atinge indistintamente todos os proprietários em situação equivalente, de modo que, em regra, não gera direito à indenização — aplica-se a lógica da repartição equânime dos ônus e bônus sociais.

A indenização, contudo, é excepcionalmente devida quando a limitação: (a) acarreta danos desproporcionais ao particular ou a um grupo de particulares, com fundamento na teoria da repartição dos encargos sociais; ou (b) configura verdadeira desapropriação indireta, quando as restrições são tão intensas que retiram as faculdades essenciais do direito de propriedade. No caso específico da criação de área non aedificandi (área onde é vedado edificar), o STJ firmou o entendimento de que a indenização somente é devida se a limitação incidir sobre imóvel urbano e houver demonstração do prejuízo sofrido pelo proprietário. Isso porque, em imóveis rurais, a restrição ao direito de construir é considerada inerente à função social da propriedade e, via de regra, não gera dano indenizável.

A distinção entre limitação administrativa e desapropriação indireta é crucial: enquanto a limitação apenas restringe o uso, a desapropriação indireta ocorre quando o Estado, por atos sucessivos, esvazia o conteúdo econômico da propriedade, inviabilizando seu uso, o que gera direito à indenização integral. A banca explora exatamente essa fronteira: a alternativa que menciona a desapropriação indireta (letra B) parece correta, mas o STJ, para o caso específico de área non aedificandi, condicionou a indenização à demonstração de prejuízo em imóvel urbano, não bastando a mera configuração genérica de desapropriação indireta.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que a indenização é devida quando a limitação recai sobre imóvel rural, independentemente do prejuízo. Erro duplo: (1) inverte a orientação do STJ, que exige imóvel urbano; (2) dispensa a demonstração do prejuízo, que é requisito essencial. Em imóvel rural, a restrição ao direito de edificar é, em regra, não indenizável, pois se insere na função social da propriedade rural.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Menciona a desapropriação indireta como hipótese de indenização. Embora a desapropriação indireta seja, em tese, uma das exceções que geram indenização nas limitações administrativas, o STJ, para o caso específico de área non aedificandi, não adotou esse critério genérico. A jurisprudência exige, de forma mais específica, que a limitação recaia sobre imóvel urbano e que haja demonstração do prejuízo. A alternativa é incompleta e imprecisa, pois não reflete o entendimento consolidado para a hipótese.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Diz que basta a demonstração do prejuízo, independentemente da localização do imóvel. Falta o requisito da localização urbana: o STJ condiciona a indenização à limitação sobre imóvel urbano. A alternativa amplia indevidamente o alcance da regra, dispensando um requisito essencial.

Alternativa D — ❌ Incorreta

Afirma que a indenização é devida quando a restrição foi criada por lei genérica e o imóvel está em área rural. Erro: inverte a lógica. A limitação criada por lei genérica é justamente a regra que não gera indenização, pois atinge a todos de forma equânime. Além disso, o STJ exige imóvel urbano, não rural. A alternativa combina dois elementos que afastam a indenização.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

Espelha exatamente o entendimento do STJ: a indenização pela limitação administrativa ao direito de edificar, advinda da criação de área non aedificandi, somente é devida quando a limitação é imposta sobre imóvel urbano e fica demonstrado o prejuízo causado ao proprietário. A alternativa reúne os dois requisitos cumulativos exigidos pela jurisprudência: localização urbana e dano comprovado.

Gabarito: letra E