Questão de Direito Administrativo — Organização da Administração Pública — CESPE / CEBRASPE 2019

Consórcio público: acordo de vontades que cria pessoa jurídica

Gabarito: letra D. O pacto descrito — acordo de vontades entre entes públicos, com autorização legislativa, criando novo sujeito de direito dotado de estrutura própria e permanência — é o contrato de consórcio público, disciplinado pela Lei nº 11.107/2005. A alternativa D, porém, contém um erro: afirma que o consórcio deve ser firmado "exclusivamente por entes da administração direta", quando a lei admite a participação de entidades da administração indireta. Apesar disso, é a alternativa que melhor se aproxima do instituto, sendo a resposta oficial da banca.

O consórcio público é uma forma de descentralização administrativa cooperativa: dois ou mais entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) reúnem esforços para a consecução de objetivos comuns, mediante acordo de vontades que, após autorização legislativa, cria uma nova pessoa jurídica — de direito público (associação pública) ou de direito privado (fundação ou associação). Essa pessoa jurídica integra a administração indireta de todos os entes consorciados, conforme o art. 6º da Lei nº 11.107/2005. É exatamente isso que o enunciado descreve: "criando-se um novo sujeito de direito, dotado de uma estrutura de bens e pessoal com permanência e estabilidade".

A distinção central que a banca explora é entre consórcio público e convênio. No convênio, há acordo de vontades entre entes públicos (ou entre estes e entidades privadas) para objetivos comuns, mas não se cria pessoa jurídica nova — os partícipes apenas cooperam, cada um mantendo sua estrutura. Já no consórcio, a característica marcante é justamente a criação de uma entidade autônoma, com personalidade jurídica própria, patrimônio e pessoal. O contrato administrativo, por sua vez, pressupõe interesses contrapostos (Administração contratante × particular contratado), o que não ocorre no consórcio, em que os interesses são comuns.

A pegadinha da questão está na letra D: o consórcio público não é firmado exclusivamente por entes da administração direta. A Lei nº 11.107/2005, em seu art. 1º, § 1º, admite expressamente a participação de entidades da administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) nos consórcios públicos. Portanto, a alternativa D é a resposta oficial, mas contém uma imprecisão técnica — o que a torna, na leitura estrita, incorreta. A banca, no entanto, considerou-a a melhor opção, pois as demais se afastam completamente do instituto descrito.

Alternativa A — ❌ Incorreta

O contrato administrativo é um ajuste em que a Administração, agindo com supremacia, celebra com particular (ou outra entidade administrativa) para consecução de fins públicos, com interesses contrapostos. No caso do enunciado, os entes públicos têm interesses comuns e o resultado é a criação de uma nova pessoa jurídica — o que não ocorre no contrato administrativo, que é um acordo entre partes que permanecem distintas. Além disso, a alternativa exige que uma das partes seja autarquia, o que não é elemento caracterizador do consórcio.

Alternativa B — ❌ Incorreta

O convênio é um acordo de vontades entre entes públicos (ou entre estes e entidades privadas) para objetivos comuns, mas não cria pessoa jurídica nova. Os partícipes apenas cooperam, mantendo cada um sua estrutura. O enunciado descreve exatamente a criação de um novo sujeito de direito — característica exclusiva do consórcio público. A menção a "fundação" como parte signatária também não se coaduna com o instituto, pois o convênio não exige tal requisito.

Alternativa C — ❌ Incorreta

O contrato de gestão é um instrumento firmado entre o Poder Público e uma entidade da administração indireta (autarquia ou fundação) para ampliar sua autonomia gerencial, mediante metas e resultados. Não cria pessoa jurídica nova — a entidade já existe. A qualificação como "agência executiva" é uma decorrência do contrato de gestão, mas não é o pacto em si. O enunciado descreve a criação de um novo sujeito de direito, o que não se amolda ao contrato de gestão.

Alternativa D — ✅ Correta (gabarito oficial)

O contrato de consórcio público é o acordo de vontades entre entes públicos que, após autorização legislativa, cria uma nova pessoa jurídica, dotada de estrutura própria, com permanência e estabilidade — exatamente o que o enunciado descreve. A ressalva: a alternativa afirma que o consórcio "deve ser firmado exclusivamente por entes da administração direta", o que é incorreto — a Lei nº 11.107/2005 admite a participação de entidades da administração indireta. Apesar dessa imprecisão, é a alternativa que melhor identifica o instituto, sendo a resposta oficial da banca.

Gabarito: letra D (com a ressalva de que a afirmação sobre exclusividade da administração direta é tecnicamente incorreta, mas a alternativa é a que melhor se amolda ao instituto descrito).