Questão de Direito Administrativo — Organização da Administração Pública — CESPE / CEBRASPE 2019

Pessoas jurídicas de direito privado na Administração Pública

Gabarito: letra C. As pessoas jurídicas de direito privado que compõem a administração pública (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado) são criadas por atos de direito privado, mas a sua instituição depende de autorização legislativa — é a regra da reserva legal, prevista no art. 37, XIX, da Constituição Federal. A alternativa C espelha exatamente essa dupla exigência: o ato constitutivo é de direito privado (registro, estatuto), mas a autorização vem de lei.

A questão trata da natureza jurídica das entidades da administração indireta. A administração indireta é composta por pessoas jurídicas criadas pelo Estado para exercer atividades administrativas de forma descentralizada. Entre elas, algumas têm personalidade jurídica de direito privado: as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas de direito privado. Essas entidades, embora integrem a administração pública, não são criadas diretamente por lei como as autarquias — elas são constituídas mediante registro de seus atos constitutivos (contrato social ou estatuto), ou seja, por atos de direito privado. Porém, a Constituição exige que a lei autorize previamente a sua criação, pois a instituição de entidade da administração indireta depende de lei específica.

A distinção central é entre criação por lei (autarquias e fundações públicas de direito público) e autorização legislativa para criação (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direito privado). No primeiro caso, a própria lei cria a entidade; no segundo, a lei apenas autoriza, e a entidade só adquire personalidade jurídica com o registro dos seus atos constitutivos. Essa é a pegadinha clássica da banca: confundir "criadas por lei" com "criadas por ato de direito privado com autorização legislativa".

A alternativa C está correta porque capta essa dualidade: o ato de criação é de direito privado (registro), mas a instituição depende de autorização legislativa (lei autorizativa). As demais alternativas erram ao atribuir às pessoas jurídicas de direito privado características que não lhes são próprias, como poderes de autoridade, integração na administração direta ou finalidade de desconcentração.

Alternativa A — ❌ Incorreta

O erro está em afirmar que as pessoas jurídicas de direito privado da administração são "investidas de poderes de autoridade". Poderes de autoridade (como poder de polícia, poder hierárquico) são típicos de entidades de direito público, como as autarquias. As empresas públicas e sociedades de economia mista, por serem de direito privado, atuam em regime predominantemente privado, sem as prerrogativas de autoridade pública — salvo exceções legais específicas (como o poder de polícia delegado por lei, conforme a Tese de Repercussão Geral 532 do STF, que admite a delegação a pessoas jurídicas de direito privado da administração indireta com capital majoritariamente público). Além disso, a descentralização de poderes não é o que caracteriza essas entidades; elas são criadas por descentralização administrativa, mas não recebem "poderes de autoridade" em regra.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Afirma que as pessoas jurídicas de direito privado podem integrar tanto a administração direta quanto a indireta. Isso é falso: a administração direta é composta exclusivamente pelos entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) e seus órgãos, que são pessoas jurídicas de direito público. As pessoas jurídicas de direito privado integram apenas a administração indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direito privado). A administração direta não comporta pessoas jurídicas de direito privado.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta: as pessoas jurídicas de direito privado da administração são criadas por atos de direito privado (registro do contrato social ou estatuto), mas a sua instituição depende de autorização legislativa. É o que determina o art. 37, XIX, da Constituição Federal, ao exigir lei específica para a criação de empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações. A lei autoriza; o ato constitutivo (registro) é que efetivamente cria a pessoa jurídica. Essa é a regra da reserva legal aplicada à administração indireta.

Alternativa D — ❌ Incorreta

Diz que as pessoas jurídicas de direito privado são instituídas "para fins de desconcentração de poderes e de competências administrativas". Há dois erros: (1) a desconcentração é um fenômeno interno a uma mesma pessoa jurídica, que cria órgãos — não se aplica à criação de novas pessoas jurídicas; (2) a criação dessas entidades decorre da descentralização administrativa, que transfere a atividade para outra pessoa jurídica. A alternativa troca descentralização por desconcentração, conceitos distintos no Direito Administrativo.

Gabarito: letra C