Questão de Direito Administrativo — Poderes da Administração — CESPE / CEBRASPE 2019

Poder de polícia: conceito e formas de exercício

Gabarito: letra E. O poder de polícia é a atividade da Administração que condiciona e restringe o exercício de direitos individuais em favor do interesse público, manifestando-se tanto por determinações (ordens, proibições, imposições) quanto por consentimentos (licenças, autorizações, permissões) — exatamente o que a alternativa E descreve. A base legal está no art. 78 do Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), que define o poder de polícia como a atividade que "limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade" e "regula a prática de ato ou abstenção de fato".

O poder de polícia é uma das prerrogativas da Administração Pública, conferida para que o Estado possa, em posição de supremacia sobre o particular, condicionar e restringir o exercício de atividades privadas em prol do interesse público — ordem, segurança, saúde, higiene, tranquilidade, moralidade, respeito à propriedade etc. Ele se manifesta de duas formas principais: (1) positiva ou consentida, quando a Administração autoriza, licencia ou permite que o particular exerça determinada atividade (ex.: licença para construir, autorização para porte de arma, alvará de funcionamento); e (2) negativa ou de ordenação, quando a Administração impõe obrigações de fazer ou não fazer, proibições ou condicionamentos (ex.: multa de trânsito, interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias).

A doutrina clássica, a exemplo de Hely Lopes Meirelles, destaca que o poder de polícia se expressa por meio de atos normativos (regulamentos, portarias, instruções) e atos concretos (licenças, autorizações, sanções). Os atos normativos estabelecem regras gerais e abstratas de condicionamento; os atos concretos aplicam essas regras a situações específicas. Ambos são formas legítimas de exercício do poder de polícia.

O poder de polícia não se confunde com a polícia judiciária. A polícia administrativa tem caráter preventivo, incide sobre bens, direitos e atividades (não sobre pessoas), e é exercida por órgãos administrativos. A polícia judiciária tem caráter repressivo, incide sobre pessoas (investigação de infrações penais) e é exercida por corporações especializadas (polícia civil, polícia federal). Essa distinção é essencial para não confundir o poder de polícia administrativo com a atuação dos órgãos de segurança pública.

O poder de polícia, embora seja prerrogativa da Administração, não é absoluto. Ele está sujeito a limites: (a) legalidade — só pode ser exercido nos termos da lei; (b) finalidade — deve sempre buscar o interesse público; (c) proporcionalidade/razoabilidade — a restrição deve ser adequada, necessária e proporcional ao fim almejado; (d) controle judicial — o Judiciário pode apreciar a legalidade dos atos de polícia, inclusive para coibir abusos. A inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV, CF) garante que nenhuma lesão ou ameaça a direito seja excluída da apreciação do Poder Judiciário.

A alternativa E captura precisamente a dupla manifestação do poder de polícia: as determinações de ordem pública (imposições, proibições, condicionamentos) e os consentimentos (licenças, autorizações, permissões). As demais alternativas distorcem o instituto: restringem-no aos órgãos de segurança, exigem autorização judicial prévia, negam o controle judicial ou limitam-no a atos concretos. Guarde essa dualidade — determinação × consentimento — pois é o critério que separa a alternativa correta das demais.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que o poder de polícia é restrito aos órgãos de segurança pública discriminados na CF/88. Erro: o poder de polícia administrativo é exercido por todos os órgãos da Administração Pública (União, Estados, DF e Municípios), em suas respectivas áreas de competência — vigilância sanitária, fiscalização tributária, ambiental, urbanística, de trânsito etc. Os órgãos de segurança pública (art. 144, CF) exercem a polícia de segurança (ostensiva e judiciária), que é espécie distinta do poder de polícia administrativo. A alternativa confunde o gênero (poder de polícia) com uma de suas manifestações específicas.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Afirma que o poder de polícia é condicionado a autorização judicial prévia, em qualquer hipótese. Erro: o poder de polícia é exercido diretamente pela Administração, sem necessidade de autorização judicial prévia. A autoexecutoriedade é um de seus atributos — a Administração pode, por meios próprios, executar suas decisões (ex.: interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias). O controle judicial é posterior e excepcional, destinado a verificar a legalidade do ato, não a autorizá-lo previamente. A alternativa inverte a lógica do instituto.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que o poder de polícia é insuscetível de controle judicial ou administrativo, em razão da indisponibilidade do interesse público. Erro: o poder de polícia, como todo ato administrativo, está sujeito a controle administrativo (autotutela — a Administração pode anular seus atos ilegais e revogar os inconvenientes) e a controle judicial (o Judiciário pode apreciar a legalidade dos atos, inclusive os de polícia). A indisponibilidade do interesse público não afasta o controle; ao contrário, reforça a necessidade de controle para garantir que a atuação administrativa seja legítima e proporcional. A alternativa contraria o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV, CF).

Alternativa D — ❌ Incorreta

Afirma que o poder de polícia é limitado à prática de atos concretos, não podendo se dar por meio de atos normativos. Erro: o poder de polícia se manifesta tanto por atos concretos (licenças, autorizações, sanções) quanto por atos normativos (regulamentos, portarias, instruções normativas) que estabelecem regras gerais e abstratas de condicionamento. O poder regulamentar é uma das formas de exercício do poder de polícia — por exemplo, uma portaria que estabelece horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais é ato normativo de polícia. A alternativa nega uma das formas legítimas de manifestação do instituto.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta porque o poder de polícia se manifesta de duas formas complementares: (1) determinações de ordem pública — imposições, proibições, condicionamentos ao exercício de direitos individuais (ex.: multa, interdição, apreensão); e (2) consentimentos de pedidos feitos à administração — licenças, autorizações, permissões que a Administração concede ao particular para exercer determinada atividade (ex.: alvará de funcionamento, licença para construir). Essa dualidade é reconhecida pela doutrina e pela legislação, notadamente no art. 78 do CTN, que define o poder de polícia como atividade que "limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade" e "regula a prática de ato ou abstenção de fato". A alternativa espelha com precisão o conceito legal e doutrinário do instituto.

Gabarito: letra E