Questão de Direito Administrativo — Organização da Administração Pública — CESPE / CEBRASPE 2019

Descentralização administrativa: por serviços × territorial × por colaboração

Gabarito: letra C. O enunciado descreve a descentralização por serviços (também chamada funcional ou técnica): o ente descentralizado recebe a titularidade do serviço e o executa com independência em relação ao ente que o criou, podendo opor-se a interferências indevidas — exatamente o que ocorre com as autarquias e demais entidades da Administração Indireta. A distinção central está em quem detém a titularidade: na descentralização por serviços, o ente criado a detém; na por colaboração, o Poder Público a conserva, transferindo apenas a execução.

A descentralização administrativa é a técnica pela qual o Estado distribui competências para outra pessoa jurídica, física ou jurídica, integrante ou não do aparelho estatal. Diferentemente da desconcentração — que é mera distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica, criando órgãos —, a descentralização pressupõe duas pessoas distintas e não há hierarquia ou subordinação entre elas, apenas controle finalístico (tutela) ou contratual.

A doutrina costuma classificar a descentralização administrativa em três modalidades principais:

A descentralização política, por sua vez, é fenômeno distinto: ocorre quando a própria Constituição distribui competências aos entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), que as exercem com autonomia política — capacidade de legislar. Não se confunde com a descentralização administrativa, que opera no plano infraconstitucional, por lei ou contrato.

A pegadinha da questão está em identificar que a independência e a titularidade descritas no enunciado são as marcas da descentralização por serviços. Na por colaboração, o ente descentralizado (concessionária, por exemplo) não detém a titularidade e está sujeito a controle muito mais amplo do Poder Público, que pode alterar unilateralmente as condições de execução e retomar o serviço. Na territorial, a capacidade é genérica e a entidade é geograficamente delimitada — características que não aparecem no enunciado.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A descentralização territorial (ou geográfica) ocorre quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica de direito público com capacidade administrativa genérica — ou seja, para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da coletividade. É o caso dos Territórios Federais (art. 18, § 3º, da CF/88). O enunciado não menciona delimitação geográfica nem capacidade genérica, mas sim a atribuição de um serviço específico — o que afasta esta modalidade.

Alternativa B — ❌ Incorreta

"Geográfica" é apenas sinônimo de "territorial" na classificação doutrinária. Pela mesma razão da alternativa A, não se aplica: falta o elemento da delimitação geográfica e da capacidade genérica. A banca oferece os dois nomes da mesma modalidade como alternativas separadas para confundir o candidato que não domina a sinonímia.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A descentralização por serviços (funcional ou técnica) ocorre quando o Poder Público cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público. É o que descreve o enunciado: o ente descentralizado "passou a deter a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente que lhe deu origem, podendo até se opor a interferências indevidas". Essa independência decorre da ausência de hierarquia — há apenas controle finalístico — e da titularidade que lhe foi outorgada por lei. Corresponde, basicamente, à figura das autarquias, mas abrange também fundações governamentais, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A descentralização política é a distribuição de competências feita diretamente pela Constituição aos entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), que as exercem com autonomia política, incluindo a capacidade de legislar (autolegislação), de se autogovernar e de se autoadministrar. Não é uma modalidade de descentralização administrativa e não se opera por lei ordinária ou contrato. O enunciado trata de um ente que recebeu a titularidade de uma atividade de outro ente — típico da descentralização administrativa, não da política.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A descentralização por colaboração ocorre quando o Poder Público transfere, por contrato ou ato administrativo unilateral, apenas a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado preexistente, conservando a titularidade do serviço. É o caso da concessão, permissão e autorização de serviços públicos. O enunciado, porém, afirma que o ente descentralizado "passou a deter a titularidade" — o que não ocorre nesta modalidade, em que a titularidade permanece com o Poder Público. Além disso, na colaboração o controle é muito mais amplo, pois o Poder Público pode alterar unilateralmente as condições de execução e retomar o serviço, o que contraria a "independência" descrita.

Gabarito: letra C