Questão de Direito Administrativo — Contratos Administrativos - Lei nº 8.666 de 1993 [Revogada] — CESPE / CEBRASPE 2022

Execução de obra pública: serviço não previsto na planilha e reconhecimento de dívida

Gabarito: letra A. Quando um serviço é executado sem o prévio aditivo contratual, a irregularidade deve ser sanada por meio de processo de reconhecimento de dívida, que permite à Administração pagar o que foi efetivamente executado, desde que comprovado o enriquecimento sem causa e a boa-fé do contratado. Essa é a solução consolidada na jurisprudência do TCU e na prática administrativa, pois o aditivo posterior não retroage para legitimar o que já foi feito, e o não pagamento configuraria enriquecimento ilícito da Administração.

A questão trata de um vício de formalização na execução contratual: o fiscal autorizou e o contratado executou serviço fora da planilha, sem o necessário termo aditivo. O aditivo é o instrumento próprio para alterar o contrato antes da execução — ele não pode ser usado para "convalidar" retroativamente um ato já praticado, sob pena de burlar a exigência de prévia justificativa e de dotação orçamentária. Por isso, a alternativa correta não é "realizar aditivo posteriormente", mas sim instaurar processo de reconhecimento de dívida, que é o mecanismo adequado para pagar obrigação não contratualizada, mas efetivamente executada e que reverteu em benefício da Administração.

O reconhecimento de dívida é um procedimento administrativo que apura a existência do direito creditório do particular, verificando se houve boa-fé, se o serviço foi útil e se o valor é justo. Ele se fundamenta no princípio da vedação ao enriquecimento sem causa, previsto no art. 884 do Código Civil, que obriga a restituir o que foi indevidamente auferido. No âmbito administrativo, o TCU admite o pagamento de serviços executados sem contrato quando há boa-fé e o serviço foi efetivamente prestado, desde que instaurado o competente processo de reconhecimento de dívida.

A distinção central é entre aditivo contratual e reconhecimento de dívida: o aditivo é instrumento de alteração contratual, que deve ser celebrado antes da execução do serviço; o reconhecimento de dívida é o procedimento para regularizar pagamento de obrigação já executada, sem contrato ou com vício de formalização. A banca explora exatamente essa confusão: o candidato pode pensar que o aditivo posterior resolve, mas ele não retroage para legitimar o ato já praticado.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa correta é a letra A, pois o processo de reconhecimento de dívida é o procedimento adequado para sanar a irregularidade. Quando o serviço foi executado sem o prévio aditivo, a Administração não pode simplesmente ignorar o fato — deve instaurar processo administrativo para apurar a existência do direito creditório do contratado, verificando a boa-fé e a utilidade do serviço. Esse procedimento permite o pagamento do que foi efetivamente executado, evitando o enriquecimento sem causa da Administração. O fundamento está no art. 884 do Código Civil, que veda o enriquecimento sem causa, e na jurisprudência do TCU, que admite o reconhecimento de dívida em casos de boa-fé e serviço efetivamente prestado.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa B está incorreta porque o contrato emergencial é instrumento para contratação direta em situações de emergência ou calamidade pública, quando há urgência de atendimento que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens. No caso narrado, o serviço já foi executado — não há o que contratar emergencialmente. O contrato emergencial é para futuras contratações, não para regularizar serviços já prestados. Além disso, a situação descrita não configura emergência, mas sim um vício de formalização na execução de contrato já existente.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa C está incorreta porque o aditivo contratual é instrumento de alteração do contrato que deve ser celebrado antes da execução do serviço. Realizar aditivo posteriormente à execução seria uma tentativa de convalidar retroativamente um ato já praticado, o que não é admitido. O aditivo não retroage para legitimar o que já foi feito, pois a alteração contratual exige prévia justificativa e dotação orçamentária. A jurisprudência do TCU é firme no sentido de que o aditivo posterior não sana a irregularidade da execução sem contrato — o caminho correto é o reconhecimento de dívida.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa D está incorreta porque determinar que a contratada não receba o pagamento configuraria enriquecimento sem causa da Administração, vedado pelo art. 884 do Código Civil. Se o serviço foi efetivamente executado e reverteu em benefício da Administração, o contratado tem direito ao pagamento, desde que comprovada a boa-fé. A solução não é punir a contratada, mas regularizar o pagamento por meio do processo de reconhecimento de dívida. A alternativa confunde a irregularidade formal (falta de aditivo) com a ausência de direito ao pagamento, o que não se sustenta.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa E está incorreta porque substituir o pagamento do serviço executado por outro constante na planilha orçamentária seria uma forma de burlar a necessidade de regularização formal. O serviço executado fora da planilha deve ser pago pelo seu valor real, apurado no processo de reconhecimento de dívida, e não "trocado" por outro serviço previsto no contrato. Essa substituição configuraria uma alteração contratual disfarçada, sem o devido processo, e poderia mascarar a irregularidade em vez de saná-la. O procedimento correto é o reconhecimento de dívida, que apura o valor devido e permite o pagamento justo.

Gabarito: letra A