Em relação à administração direta, indireta e fundacional, julgue o item. A administração direta é composta pelos órgãos desprovidos de personalidade jurídica própria que integram a estrutura dos entes federativos, órgãos aos quais se imputam os atos praticados no exercício da função administrativa.
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GabaritoC — Certo
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Administração direta: conceito e natureza dos órgãos públicos
Gabarito: CERTO. A afirmativa está correta porque a administração direta é composta por órgãos públicos, que são centros de competência desprovidos de personalidade jurídica própria, integrantes da estrutura das pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios), e cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem, conforme a teoria do órgão. Essa é a definição clássica adotada pela doutrina e pela legislação, como se vê no art. 1º, § 2º, I, da Lei nº 9.784/1999.
A organização administrativa do Estado se divide em duas grandes estruturas: a administração direta e a administração indireta. A administração direta é o conjunto de órgãos que integram a estrutura das pessoas políticas — União, Estados, Distrito Federal e Municípios — e que exercem, de forma centralizada, as atividades administrativas do Estado. Esses órgãos são criados por lei e não possuem personalidade jurídica própria; são, na definição clássica, "centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes". A atuação desses órgãos é imputada à pessoa jurídica a que pertencem, por força da teoria do órgão (ou teoria da imputação volitiva), de origem alemã, que é a adotada no Brasil. Isso significa que, quando um agente público atua no exercício de suas funções, a vontade manifestada é a do próprio Estado, e não a do agente individualmente considerado.
A administração indireta, por sua vez, é composta por entidades administrativas dotadas de personalidade jurídica própria — autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos — que exercem atividades administrativas de forma descentralizada. A diferença fundamental entre os órgãos da administração direta e as entidades da administração indireta reside exatamente na personalidade jurídica: os primeiros não a possuem, enquanto as segundas a possuem. Essa distinção é essencial para compreender a responsabilidade pelos atos praticados: no caso dos órgãos, a responsabilidade é da pessoa jurídica a que pertencem; no caso das entidades, a responsabilidade é delas próprias.
A criação e a extinção de órgãos públicos dependem de lei, conforme o art. 61, § 1º, II, "e", da Constituição Federal, que reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa das leis que disponham sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública. No âmbito do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, a criação e a organização de seus órgãos se dá por atos próprios de cada Casa ou por lei de iniciativa dos Tribunais, respectivamente. A organização e o funcionamento da administração federal, quando não implicarem aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, podem ser dispostos por decreto autônomo, nos termos do art. 84, VI, "a", da CF.
A banca explora aqui um conceito central do Direito Administrativo: a diferença entre órgão e entidade. O candidato que confunde os dois institutos pode marcar a questão como errada, acreditando que a administração direta seria composta por entidades com personalidade jurídica. No entanto, a afirmativa está perfeitamente alinhada com a definição legal e doutrinária. A Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal, define órgão como "a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta", e entidade como "a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica". Essa distinção é a chave para resolver a questão.
Art. 1, §2Lei-9784
Art. 1º, § 2º, I — "órgão — a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta".
A afirmativa também menciona que os atos praticados no exercício da função administrativa são imputados aos órgãos. Isso decorre da teoria do órgão, que é a teoria adotada no Brasil para explicar a relação entre o agente público e o Estado. Segundo essa teoria, a vontade do agente é imputada à pessoa jurídica a que o órgão pertence, de modo que os atos praticados são considerados atos do próprio Estado. Essa imputação é fundamental para a responsabilidade civil do Estado, pois permite que o cidadão lesado por um ato administrativo possa acionar a pessoa jurídica de direito público, e não o agente individualmente.
Guarde a fronteira entre órgão (sem personalidade jurídica, integrante da administração direta) e entidade (com personalidade jurídica, integrante da administração indireta): é exatamente nela que esta questão se resolve.