Questão de Direito Administrativo — Administração Indireta — CESPE / CEBRASPE 2024

Criação de autarquias: lei específica e iniciativa privativa do Chefe do Executivo

Gabarito: ERRADO. A criação de autarquias exige lei específica de iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 37, XIX e art. 61, § 1º, II, "e"), e não pode ser deflagrada pelo Procurador-Geral da República nem pelo Presidente do STF, que não detêm essa competência para a criação de entidades administrativas. O enunciado erra ao ampliar o rol de legitimados para a iniciativa da lei criadora.

A criação de autarquias é um dos temas mais cobrados em Direito Administrativo, e a banca explora exatamente a confusão entre a iniciativa legislativa geral (que é ampla) e a iniciativa privativa para leis que criam entidades da Administração Indireta. Vamos entender o instituto a fundo.

O que é uma autarquia? É uma pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica, com patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública de forma descentralizada. O Decreto-Lei 200/1967, em seu art. 5º, I, define autarquia como "o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública". Essa definição é a base doutrinária e legal do instituto.

A regra constitucional da criação: O art. 37, XIX, da CF/88 estabelece que "somente por lei específica poderá ser criada autarquia". Isso significa que a lei que cria a autarquia deve tratar exclusivamente da sua criação, não podendo ser uma lei multitemática. Além disso, a doutrina e a jurisprudência consolidaram que essa lei é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo — no âmbito federal, do Presidente da República. Essa iniciativa privativa decorre do art. 61, § 1º, II, "e", da CF/88, que reserva ao Presidente a iniciativa das leis que disponham sobre "criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública". Embora o dispositivo mencione "órgãos", a doutrina e a jurisprudência estendem essa reserva às entidades da Administração Indireta, como as autarquias, pois a criação delas envolve a organização administrativa, matéria de competência exclusiva do Executivo.

Por que a iniciativa é privativa? A razão é o princípio da simetria e a necessidade de harmonia entre os Poderes. A criação de uma autarquia implica a estruturação de um serviço público, a alocação de recursos e a definição de políticas públicas — matérias tipicamente administrativas, cuja condução cabe ao Executivo. Se outro Poder pudesse iniciar o processo de criação, haveria ingerência indevida na organização administrativa, comprometendo a eficiência e a unidade de direção.

A pegadinha da questão: O enunciado afirma que a lei pode ser de iniciativa do Presidente da República, do Procurador-Geral da República ou do Presidente do STF. Os dois últimos não têm essa competência. O Procurador-Geral da República tem iniciativa legislativa apenas em matérias de sua atribuição (como leis que disponham sobre o Ministério Público), e o Presidente do STF, em matérias de organização do Judiciário. Nenhum deles pode propor a criação de uma autarquia administrativa. A banca tenta confundir o candidato ao misturar os legitimados gerais do art. 61 da CF/88 com a iniciativa privativa do art. 61, § 1º, II, "e".

Distinção importante: A iniciativa legislativa geral (art. 61, caput) é ampla — qualquer membro ou comissão do Congresso, o Presidente da República, o STF, os Tribunais Superiores, o PGR e os cidadãos podem propor leis. Mas essa regra geral cede diante das hipóteses de iniciativa privativa, que são exceções constitucionais. A criação de autarquias é uma dessas exceções, reservada ao Chefe do Executivo.

Exemplo prático: Para criar uma nova autarquia federal, como uma agência reguladora, o processo começa com uma mensagem do Presidente da República ao Congresso Nacional, apresentando o projeto de lei. O Congresso pode emendar o projeto, mas não pode iniciá-lo. Se o PGR ou o STF tentasse apresentar um projeto de lei criando uma autarquia, o projeto seria inconstitucional por vício de iniciativa.

Guarde a fronteira: a regra é a iniciativa ampla; a exceção é a iniciativa privativa. A criação de autarquias está na exceção. É exatamente nessa fronteira que a questão se decide.

Item — ❌ ERRADO

O enunciado está errado porque atribui a iniciativa da lei de criação de autarquias também ao Procurador-Geral da República e ao Presidente do STF. A Constituição reserva essa iniciativa privativamente ao Presidente da República (art. 61, § 1º, II, "e", c/c art. 37, XIX). O PGR e o Presidente do STF têm iniciativa legislativa apenas nas matérias de suas respectivas atribuições (organização do Ministério Público e do Judiciário, por exemplo), jamais para criar entidades administrativas. A banca explora a confusão entre a regra geral de iniciativa (art. 61, caput) e a exceção da iniciativa privativa.

Gabarito: ERRADO