Questão de Direito Administrativo — Lei nº 11.107/2005 - Normas Gerais de Contratação de Consórcios Públicos — FCC 2026

Consórcios públicos: constituição e instrumentos (Lei nº 11.107/2005)

Gabarito: letra D. A Lei nº 11.107/2005 exige que o contrato de rateio seja subscrito previamente à constituição do consórcio público, pois ele é o instrumento pelo qual os entes consorciados comprometem-se a transferir recursos financeiros ao consórcio, e sua celebração sem a prévia dotação orçamentária configura ato de improbidade administrativa (art. 10, XV, da Lei nº 8.429/1992). As demais alternativas distorcem a disciplina legal: o consórcio pode ser associação pública (direito público) ou pessoa jurídica de direito privado; a personalidade de direito público não é obrigatória; não há vedação a consórcios horizontais; e o protocolo de intenções é etapa prévia e obrigatória, independentemente de autorização legislativa.

O consórcio público é um ajuste celebrado entre entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) para a gestão associada de serviços públicos, com fundamento no art. 241 da Constituição Federal e regulamentação pela Lei nº 11.107/2005 e pelo Decreto nº 6.017/2007. Antes da Lei nº 11.107/2005, os consórcios não eram considerados contratos, a União não podia integrá-los, não havia exigência de autorização legislativa e a personificação era facultativa. Após a lei, os consórcios passaram a ser contratos, a União pode integrá-los, exige-se autorização legislativa e a personificação é obrigatória.

O procedimento para instituição do consórcio público segue uma sequência lógica e cronológica: (a) subscrição do protocolo de intenções; (b) ratificação do protocolo pelo legislador (autorização legislativa); (c) celebração do contrato de consórcio; (d) personificação do consórcio; (e) contrato de rateio; e (f) contrato de programa. O protocolo de intenções é o documento inicial, que fixa as cláusulas do futuro contrato de consórcio, e deve ser ratificado por lei por cada ente consorciado. O contrato de consórcio é celebrado em conformidade com o protocolo ratificado, e é a partir dele que o consórcio adquire personalidade jurídica.

O consórcio público pode ser constituído como associação pública (personalidade jurídica de direito público) ou como pessoa jurídica de direito privado. Quando constituído como associação pública, o consórcio integra a administração indireta de todos os entes consorciados e tem natureza jurídica de autarquia interfederativa (ou autarquia plurifederativa). Quando constituído como pessoa jurídica de direito privado, não integra a administração indireta e segue o regime de direito privado, com derrogações de direito público.

O contrato de rateio é o instrumento pelo qual os entes consorciados comprometem-se a transferir recursos financeiros ao consórcio público para a realização de despesas. A Lei nº 11.107/2005 exige que o contrato de rateio seja subscrito previamente à constituição do consórcio, ou seja, antes mesmo da personificação do consórcio. Essa exigência visa garantir que os recursos necessários à execução do objeto do consórcio estejam assegurados desde o início, evitando a celebração de ajustes sem a devida previsão orçamentária. A celebração de contrato de rateio sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades legais, configura ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10, XV, da Lei nº 8.429/1992.

A distinção central que separa as alternativas é a ordem cronológica dos instrumentos: o protocolo de intenções é a etapa inicial, seguido da ratificação legislativa, do contrato de consórcio, da personificação e, somente então, do contrato de rateio. A alternativa correta (D) afirma que o contrato de rateio deve ser subscrito previamente à constituição do consórcio, o que está em conformidade com a sequência legal. As demais alternativas erram ao inverter essa ordem ou ao afirmar características que não correspondem à disciplina legal.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que o consórcio público constituído na forma de associação pública tem natureza autárquica. O erro está na generalização: a associação pública tem natureza de autarquia interfederativa, mas o consórcio público pode ser constituído também como pessoa jurídica de direito privado, hipótese em que não terá natureza autárquica. A alternativa é parcialmente correta, mas incompleta, pois não abrange as duas formas de constituição previstas na Lei nº 11.107/2005.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a personalidade de direito público é obrigatória para os consórcios públicos. O erro está na obrigatoriedade: a Lei nº 11.107/2005 faculta a escolha entre personalidade de direito público (associação pública) e personalidade de direito privado. A personalidade de direito público é uma opção, não uma imposição legal.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que é vedada a constituição de consórcios públicos horizontais. O erro está na invenção de vedação inexistente: a Lei nº 11.107/2005 não veda a constituição de consórcios horizontais (entre entes da mesma esfera, como entre Municípios). A lei apenas estabelece vedações específicas, como a celebração de consórcio unicamente entre a União e Municípios, sem a participação do Estado, e a celebração entre Estado e Municípios de outro Estado.

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa afirma que o contrato de rateio deve ser subscrito previamente à constituição do consórcio público. Isso está correto: o contrato de rateio é o instrumento pelo qual os entes consorciados comprometem-se a transferir recursos financeiros ao consórcio, e sua subscrição deve ocorrer antes da constituição do consórcio, como etapa do procedimento de instituição. A celebração do contrato de rateio sem a prévia dotação orçamentária configura ato de improbidade administrativa, o que reforça a exigência de subscrição prévia.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que é dispensável a prévia subscrição de protocolo de intenções, contanto que o contrato de consórcio seja objeto de autorização legislativa. O erro está na dispensa indevida: o protocolo de intenções é etapa obrigatória e prévia à celebração do contrato de consórcio, e a autorização legislativa (ratificação do protocolo) não substitui a subscrição do protocolo. A sequência legal exige primeiro a subscrição do protocolo, depois a ratificação por lei, e somente então a celebração do contrato de consórcio.

Gabarito: letra D