Questão de Direito Administrativo — Jurisprudência dos Tribunais Superiores sobre Controle da Administração Pública — FCC 2024

Teoria dos poderes implícitos e os Tribunais de Contas

Gabarito: letra E. A jurisprudência do STF que reconhece às Cortes de Contas a possibilidade de impor medidas acautelatórias, ainda que não previstas expressamente em lei, fundamenta-se na teoria dos poderes implícitos — segundo a qual a outorga de competências expressas a um órgão implica a concessão dos meios necessários à sua efetivação. É essa a base teórica que permite ao TCU, por exemplo, suspender cautelarmente uma licitação, como reconhecido no julgamento do MS 26.547.

A teoria dos poderes implícitos (ou implied powers) tem origem no constitucionalismo norte-americano, notadamente a partir do caso McCulloch v. Maryland (1819), e foi incorporada à dogmática brasileira. Em síntese, quando a Constituição ou a lei atribui a um órgão determinada competência, confere-lhe, ainda que tacitamente, os poderes necessários para que essa competência seja exercida de forma plena e eficaz. No âmbito do controle externo, o art. 71 da CF/1988 elenca as competências do TCU — julgar contas, aplicar sanções, assinar prazo para cumprimento da lei, sustar atos impugnados, entre outras. Para que tais atribuições não se tornem letra morta, o STF entende que o Tribunal de Contas dispõe de poderes cautelares inerentes, como a suspensão de procedimentos licitatórios, mesmo sem previsão legal expressa.

O julgado transcrito no enunciado (MS 24.781/DF, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes) é o leading case sobre o tema. Nele, o STF reconheceu a possibilidade de o TCU desconsiderar a personalidade jurídica de empresas em tomada de contas especial, para alcançar o patrimônio de sócios e de outras pessoas envolvidas em atos lesivos ao erário, desde que observados o contraditório e a ampla defesa. O fundamento central é exatamente a teoria dos poderes implícitos: se o TCU tem competência para julgar contas e aplicar sanções, deve ter também os meios para tornar essas decisões efetivas. O julgado afasta a alegação de que a desconsideração da personalidade jurídica só poderia ser feita pelo Poder Judiciário, pois não se trata de restrição a direito fundamental que exija reserva de jurisdição — diferentemente, por exemplo, da quebra de sigilo de comunicações telefônicas.

A distinção que importa é entre a teoria dos poderes implícitos e outras teorias que poderiam ser confundidas. A teoria da dupla imputação (alternativa A) é um conceito do Direito Penal Ambiental, relacionado à responsabilização simultânea da pessoa jurídica e da pessoa física. A puissance publique (alternativa B) é um critério de definição do Direito Administrativo, de origem francesa, que o identifica como o conjunto de normas que regem as prerrogativas do Estado. A responsabilidade ampliada por alcance (alternativa C) não é uma teoria reconhecida na doutrina. A encampação dos poderes (alternativa D) é um instituto do Direito Administrativo relacionado à retomada do serviço público concedido pelo poder concedente, por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa — nada a ver com poderes implícitos.

A pegadinha da banca está em oferecer alternativas que soam plausíveis, mas que pertencem a outros institutos. O candidato que não conhece a teoria dos poderes implícitos pode se perder entre os distratores. A chave é identificar que a questão trata de um poder não expressamente previsto em lei, mas que decorre logicamente das competências atribuídas ao TCU — exatamente o núcleo da teoria dos poderes implícitos.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A teoria da dupla imputação é um conceito do Direito Penal Ambiental, utilizado para fundamentar a responsabilização penal da pessoa jurídica e da pessoa física que age em seu nome, de forma simultânea. Não tem relação com a atribuição de poderes implícitos a órgãos administrativos como o TCU.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A puissance publique (poder público, em francês) é um critério de definição do Direito Administrativo, de origem francesa, que o identifica como o conjunto de normas que regem as prerrogativas e privilégios do Estado em suas relações com os particulares. Não se relaciona com a teoria dos poderes implícitos.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A responsabilidade ampliada por alcance não é uma teoria reconhecida na doutrina ou na jurisprudência brasileira. Não há qualquer fundamento teórico com essa denominação que justifique os poderes cautelares do TCU.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A encampação dos poderes é um instituto do Direito Administrativo relacionado à extinção da concessão de serviço público, em que o poder concedente retoma o serviço por motivo de interesse público, mediante lei autorizativa específica e prévia indenização. Não tem relação com a atribuição de poderes implícitos ao TCU.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A teoria dos poderes implícitos é a base teórica que fundamenta a jurisprudência do STF sobre os poderes cautelares do TCU. Segundo essa teoria, a atribuição de competências expressas a um órgão implica a concessão dos meios necessários para que tais competências sejam exercidas de forma eficaz. No caso, o TCU, ao ter competência para julgar contas e aplicar sanções, possui também o poder de adotar medidas cautelares — como a suspensão de licitações — para garantir a eficácia de suas decisões finais.

Gabarito: letra E