Questão de Direito Administrativo — Autorização, Permissão e Concessão (Serviços Públicos - Lei nº 8.987/1995) — FCC 2024

Concessão de serviço público precedida de obra pública

Gabarito: letra E. A delegação de rodovia federal à iniciativa privada, com prestação de serviço público, manutenção, investimentos e ampliação de trecho viário, remunerada por tarifa dos usuários e receitas acessórias, configura concessão de serviço público precedida da execução de obra pública, nos termos do art. 2º, III, da Lei nº 8.987/1995. A alternativa E é a única que captura integralmente o objeto: a concessionária presta o serviço por sua conta e risco e se remunera pela exploração do serviço, com a obra pública como elemento antecedente.

A concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. Quando, além da prestação do serviço, o contrato envolve a construção, ampliação ou melhoramento de obra pública — como a ampliação de um trecho de rodovia —, estamos diante da modalidade concessão de serviço público precedida da execução de obra pública. Nessa hipótese, o investimento da concessionária na obra é remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra, também por prazo determinado. É exatamente o caso do enunciado: a contratada é responsável pela prestação do serviço, pela manutenção dele decorrente e pela realização de investimentos para melhoria e ampliação do viário, remunerando-se por tarifas e receitas acessórias.

A distinção central que a questão explora é entre a concessão comum (Lei nº 8.987/1995) e as parcerias público-privadas (Lei nº 11.079/2004). A concessão comum é aquela em que o particular se remunera apenas pelas tarifas pagas pelos usuários e por outras receitas decorrentes da exploração do serviço, sem contraprestação pecuniária do poder público. Já a PPP, nas modalidades patrocinada e administrativa, sempre envolve contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado, além da tarifa (na patrocinada) ou como única forma de remuneração (na administrativa). Como o enunciado não menciona qualquer repasse de recursos públicos, mas apenas tarifa dos usuários e receitas acessórias, a hipótese é de concessão comum, e não de PPP.

A previsão de receitas acessórias, alternativas ou complementares é expressamente admitida na Lei nº 8.987/1995, em seu art. 11, que autoriza o poder concedente a prever, no edital, outras fontes de receita em favor da concessionária, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas. Essas receitas são obrigatoriamente consideradas para a aferição do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato. Portanto, a cobrança de receitas acessórias não é exclusividade de nenhuma modalidade de concessão — é característica comum da concessão de serviço público, o que afasta as alternativas que a tratam como exclusiva de algum modelo.

A permissão de serviço público, por sua vez, é a delegação a título precário, mediante licitação, à pessoa física ou jurídica, por sua conta e risco. Embora também seja forma de delegação, a permissão não se amolda ao caso: a exploração de rodovia federal com investimentos vultosos e prazo determinado é típica de concessão, não de permissão, que é marcada pela precariedade. Além disso, a alternativa B afirma que a permissão "não admite prorrogação", o que não corresponde à disciplina legal — a permissão, como contrato de adesão, pode ser prorrogada, e a precariedade não impede a prorrogação.

A concessão de obra pública é modalidade em que o objeto é a execução de obra pública, com remuneração do particular pela exploração da obra, mas sem a prestação de serviço público como objeto principal. No caso do enunciado, o objeto principal é a prestação do serviço público (exploração da rodovia), com a obra como elemento antecedente — daí a alternativa A estar incorreta ao afirmar que "a relevância e o vulto das obras absorvem a prestação do serviço".

A concessão patrocinada é modalidade de PPP em que se conjugam a tarifa paga pelos usuários e a contraprestação pecuniária do parceiro público. Como o enunciado não menciona contraprestação pública, a alternativa D está incorreta. Além disso, a cobrança de receitas acessórias não é exclusividade da concessão patrocinada, como a alternativa afirma.

Por fim, a alternativa C, ao afirmar que a PPP é a "única espécie de concessão que admite a reunião dos objetos realização de obras e prestação de serviços no mesmo contrato", está incorreta: a concessão de serviço público precedida de obra pública, prevista na Lei nº 8.987/1995, também admite essa reunião, sem necessidade de contraprestação pública.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que se trata de concessão de obra pública, "tendo em vista que a relevância e o vulto das obras absorvem a prestação do serviço". O erro está em inverter a hierarquia dos objetos: no caso, o objeto principal é a prestação do serviço público (exploração da rodovia), e a obra (ampliação do trecho) é elemento antecedente e acessório. A concessão de obra pública tem como objeto a execução da obra em si, com remuneração pela exploração da obra, sem a prestação de serviço público como núcleo. Além disso, a alternativa afirma que a concessão de obra pública "admite apenas o acréscimo do objeto para cobrança de receitas acessórias ou complementares", o que é uma limitação inexistente — as receitas acessórias são admitidas na concessão de serviço público precedida de obra, e não apenas na concessão de obra pública.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que se trata de permissão de serviço público, "contrato que deve ser prestado por prazo determinado e que não admite prorrogação". Dois erros: (1) a permissão é delegação a título precário, e embora a Lei nº 8.987/1995 a defina como contrato de adesão, a precariedade não se confunde com prazo determinado obrigatório — a permissão pode ser por prazo indeterminado, e a lei não exige prazo determinado; (2) a afirmação de que a permissão "não admite prorrogação" é incorreta — a permissão, como contrato, pode ser prorrogada, e a precariedade não impede a prorrogação. Além disso, o caso concreto (rodovia federal com investimentos vultosos e prazo determinado) é típico de concessão, não de permissão.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que se trata de parceria público-privada, "única espécie de concessão que admite a reunião dos objetos realização de obras e prestação de serviços no mesmo contrato, sem repasse direto de recursos públicos". Dois erros: (1) a PPP sempre envolve contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado — é essa a característica que a distingue da concessão comum (art. 2º, § 3º, da Lei nº 11.079/2004); como o enunciado não menciona repasse público, não há PPP; (2) a reunião de obras e serviços no mesmo contrato não é exclusividade da PPP — a concessão de serviço público precedida de obra pública, da Lei nº 8.987/1995, também admite essa reunião, sem contraprestação pública.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que se trata de concessão patrocinada, "tendo em vista a previsão de cobrança de receitas acessórias, exclusividade deste modelo de delegação de serviço público". Dois erros: (1) a concessão patrocinada é modalidade de PPP que envolve, além da tarifa, contraprestação pecuniária do parceiro público — como o enunciado não menciona contraprestação pública, não há concessão patrocinada; (2) a cobrança de receitas acessórias não é exclusividade da concessão patrocinada — o art. 11 da Lei nº 8.987/1995 admite receitas alternativas, complementares ou acessórias em qualquer concessão de serviço público, inclusive na concessão comum.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa afirma que se trata de concessão de serviço público, precedida, ainda, de obra pública para ampliação da rodovia, considerando que a delegatária está prestando os serviços por sua conta e risco e se remunerando por meio da própria exploração do serviço. É exatamente o caso: a concessionária é responsável pela prestação do serviço público (exploração da rodovia), pela manutenção e pelos investimentos, incluindo a ampliação de trecho do viário — o que caracteriza a concessão de serviço público precedida da execução de obra pública (art. 2º, III, da Lei nº 8.987/1995). A remuneração se dá por tarifa dos usuários e receitas acessórias, sem contraprestação pública, o que afasta a PPP e confirma a concessão comum. A expressão "por sua conta e risco" é elemento essencial do conceito legal de concessão.

A distinção entre concessão comum e PPP é o critério decisivo: se há contraprestação pecuniária do poder público, é PPP; se a remuneração vem apenas da exploração do serviço (tarifas e receitas acessórias), é concessão comum. No caso, não há contraprestação pública, logo é concessão comum — e, como há obra pública (ampliação do trecho), é concessão de serviço público precedida de obra pública.

Gabarito: letra E