Questão de Direito Administrativo — Jurisprudência dos Tribunais Superiores sobre Processo Administrativo Disciplinar — FCC 2025

Direito Administrativo Sancionador: princípios e responsabilidade subjetiva

Gabarito: letra E. O direito administrativo sancionador, embora não tenha previsão constitucional expressa como um "princípio da responsabilidade" nesses termos, é informado pela exigência de responsabilidade subjetiva (dolo ou culpa) para a imposição de sanções a pessoas físicas, não se admitindo, em regra, a responsabilização objetiva — que prescinde da análise de culpa. Essa exigência decorre dos princípios da legalidade e da pessoalidade, e é reforçada pela jurisprudência do STF (Tema 1199) e pela Lei de Improbidade Administrativa (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992).

O direito administrativo sancionador é o conjunto de normas que rege a atuação punitiva da Administração Pública, seja contra servidores (processo administrativo disciplinar), seja contra particulares (poder de polícia, sanções por infrações administrativas). Ele decorre do ius puniendi estatal, o mesmo que fundamenta o Direito Penal, e por isso compartilha com este diversos princípios, como legalidade, tipicidade, irretroatividade da lei mais gravosa, retroatividade da lei mais benéfica, pessoalidade, devido processo legal, contraditório e ampla defesa.

A Constituição Federal, no art. 37, caput, elenca os princípios expressos da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). No entanto, o direito administrativo sancionador é informado também por princípios implícitos ou decorrentes, que a doutrina e a jurisprudência reconhecem. A Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, expressamente determina a aplicação desses princípios ao sistema de improbidade administrativa:

Um dos princípios centrais é o da responsabilidade subjetiva. Isso significa que, para que alguém seja sancionado administrativamente, é necessário que se comprove que agiu com dolo ou, nas hipóteses legais, com culpa. A responsabilização objetiva, que dispensa a análise do elemento subjetivo, é exceção no ordenamento jurídico e, em regra, não se aplica à imposição de sanções a pessoas físicas. O STF, ao julgar o Tema 1199 de Repercussão Geral (ARE 843.989), consolidou o entendimento de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se o dolo nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

A exigência de responsabilidade subjetiva conecta-se diretamente ao princípio da pessoalidade, previsto no art. 5º, XLV, da CF/88, segundo o qual "nenhuma pena passará da pessoa do condenado". Embora esse dispositivo trate de penas, a doutrina e a jurisprudência o aplicam ao direito administrativo sancionador, de modo que a sanção administrativa não pode atingir terceiros que não tenham concorrido para a infração. A responsabilidade é pessoal e subjetiva: exige-se a demonstração de que o agente, com dolo ou culpa, praticou a conduta ilícita.

A banca explora, nesta questão, a confusão entre os diversos princípios que informam o direito administrativo sancionador. O candidato precisa identificar qual alternativa descreve corretamente um desses princípios, sem se deixar levar por afirmações genéricas ou parcialmente corretas. O critério decisivo é a correção conceitual e a aderência ao regime jurídico sancionador: a alternativa correta deve refletir uma regra efetivamente aplicável, sem exageros ou distorções.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que o princípio da pessoalidade veda a responsabilização de terceiros "quanto a sancionamento ou a reparação dos lícitos". Há dois erros: primeiro, o texto fala em "reparação dos lícitos", quando o correto seria "reparação dos ilícitos" — um erro material que já compromete a assertiva. Segundo, e mais grave, a pessoalidade não impede a responsabilização de terceiros pela reparação do dano. O art. 942 do Código Civil estabelece que os bens do responsável pela ofensa ficam sujeitos à reparação, e que, se houver mais de um autor, todos respondem solidariamente. Ou seja, a reparação civil pode atingir terceiros (coautores, por exemplo), o que não se confunde com a sanção administrativa, que é pessoal. A alternativa confunde os planos da responsabilidade civil e da sanção administrativa.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a irretroatividade da norma mais gravosa decorre da "natureza processual dessas alterações normativas". Isso é um equívoco. A irretroatividade da lei mais gravosa no direito sancionador decorre do princípio da legalidade e da segurança jurídica, e não da natureza processual da norma. Normas processuais, em regra, aplicam-se imediatamente aos processos em curso (princípio do tempus regit actum), mas normas materiais mais gravosas não retroagem. A alternativa inverte a lógica: não é porque a norma é processual que ela não retroage; é porque ela é mais gravosa (materialmente) que não pode retroagir. A irretroatividade da lei penal mais gravosa está prevista no art. 5º, XL, da CF/88, aplicável por analogia ao direito administrativo sancionador.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que o princípio da tipicidade "autoriza a instituição de infrações administrativas e disciplinares por normas infralegais, por meio de tipos abertos". Isso contraria o princípio da legalidade estrita, que exige lei em sentido formal para a criação de infrações e sanções. No direito administrativo sancionador, a tipicidade é mais flexível que no direito penal, admitindo-se tipos mais abertos, mas a instituição de infrações exige previsão legal. Normas infralegais (decretos, portarias, resoluções) podem detalhar a conduta, mas não criar infrações novas. O art. 45 da Lei de Execução Penal ilustra a exigência de previsão legal: "Não haverá falta nem sanção disciplinar sem expressa e anterior previsão legal ou regulamentar". A alternativa erra ao afirmar que a tipicidade autoriza a criação de infrações por normas infralegais.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a retroatividade da norma mais benéfica ocorre "independentemente de previsão expressa ou de sua natureza processual, tendo em vista que as normas materiais sempre retroagem, independentemente de seu conteúdo". Há dois erros. Primeiro, a retroatividade da norma mais benéfica no direito sancionador não é absoluta e incondicionada: ela decorre do art. 5º, XL, da CF/88 (aplicado por analogia), mas não se aplica, por exemplo, à coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CF/88). O STF, no Tema 1199, decidiu que a norma benéfica da Lei 14.230/2021 é irretroativa em relação à coisa julgada e à execução das penas. Segundo, a afirmação de que "as normas materiais sempre retroagem" é falsa: normas materiais mais gravosas não retroagem; apenas as mais benéficas retroagem, e mesmo assim com limitações. A alternativa generaliza indevidamente.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa afirma que o princípio da responsabilidade "impede a responsabilização objetiva de pessoas físicas, exigindo expressa previsão legal para imputação de infrações". Esta é a alternativa correta. No direito administrativo sancionador, a responsabilização de pessoas físicas exige a demonstração de dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva), não se admitindo, em regra, a responsabilização objetiva. Além disso, a imputação de infrações exige expressa previsão legal, em homenagem ao princípio da legalidade. O STF, no Tema 1199, consolidou a exigência de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa. A alternativa espelha corretamente esse entendimento.

Gabarito: letra E