Questão de Direito Administrativo — Formas de Utilização de Bens Públicos — FCC 2025

Bens públicos: afetação, uso privativo e alienação

Gabarito: letra A. A afetação de um bem público a uma finalidade de interesse público (uso comum do povo ou uso especial) não impede que a Administração outorgue seu uso a particulares, desde que o uso seja compatível com a finalidade precípua do bem — é o que ocorre, por exemplo, com a permissão de uso de uma praça para instalação de uma banca de jornal. Essa é a essência do regime jurídico dos bens públicos, que concilia a indisponibilidade do patrimônio público com a necessidade de utilização privativa por particulares em situações específicas.

O regime jurídico dos bens públicos é informado por um conjunto de prerrogativas e restrições que visam proteger o patrimônio da coletividade. A doutrina tradicionalmente aponta quatro características principais: inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada), impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade. Essas características, contudo, não são absolutas e se aplicam de forma diferenciada conforme a classificação do bem quanto à afetação.

A classificação dos bens públicos quanto à afetação, prevista no art. 99 do Código Civil, divide-os em três categorias: bens de uso comum do povo (destinados ao uso de todos, como ruas, praças e mares), bens de uso especial (afetados à execução de serviços administrativos ou públicos, como escolas e hospitais públicos) e bens dominicais (desafetados, sem destinação pública específica, como terras devolutas e prédios de renda). A afetação é o ato (fático ou jurídico) que atribui finalidade pública ao bem, enquanto a desafetação é o ato que retira essa finalidade, transformando o bem em dominical.

A inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso especial é relativa, pois perdura apenas enquanto o bem conservar sua qualificação. O art. 100 do Código Civil estabelece que esses bens são inalienáveis "enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar". Isso significa que, uma vez desafetados (transformados em dominicais), podem ser alienados, observadas as exigências legais. Já os bens dominicais, por não possuírem destinação pública específica, são alienáveis desde o início, conforme o art. 101 do Código Civil.

A utilização dos bens públicos pode ser comum (por todos, sem consentimento individualizado), especial (pela Administração ou por particulares que preencham requisitos legais) ou privativa (por particulares, com exclusividade, mediante consentimento da Administração). O uso privativo é viabilizado por instrumentos como a autorização de uso (ato administrativo discricionário e precário, sem licitação, para interesse predominante do particular), a permissão de uso (ato administrativo discricionário e precário, com licitação, para interesse predominante do particular) e a concessão de uso (contrato administrativo, com licitação, para interesse público).

A alienação de bens públicos também segue regras específicas. Para bens imóveis, exige-se, em regra, autorização legislativa e licitação na modalidade leilão, salvo nas hipóteses legais de dispensa (como dação em pagamento, doação, permuta, investidura e venda a outro órgão público). Para bens móveis, exige-se licitação, mas não autorização legislativa. A alienação direta é exceção, admitida apenas nos casos previstos em lei.

A pegadinha desta questão está na tentativa de absolutizar as características dos bens públicos. A banca explora a confusão entre a inalienabilidade (que é relativa e condicionada) e uma suposta impossibilidade absoluta de alteração da destinação ou de outorga de uso a particulares. O candidato que não domina a distinção entre afetação e desafetação, e entre as formas de uso privativo, tende a marcar alternativas que negam a possibilidade de utilização privativa de bens afetados ou que impõem exigências excessivas para a alienação.

Guarde a fronteira entre afetação (bem com finalidade pública, inalienável enquanto durar) e desafetação (bem sem finalidade pública, alienável), e entre as formas de uso privativo (autorização, permissão e concessão): é exatamente nesses pontos que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que a afetação a uso ou interesse público (bens de uso comum do povo e de uso especial) não afasta a possibilidade de outorga de uso a particulares, desde que o uso seja compatível com a finalidade precípua do bem. Isso ocorre, por exemplo, com a permissão de uso de uma praça pública para instalação de uma banca de jornal, ou com a autorização para realização de um evento esportivo em uma via pública. O uso privativo de bens afetados é plenamente possível, desde que não desvie o bem de sua destinação principal. A inalienabilidade, nesses casos, não impede a outorga de uso — apenas a transferência da propriedade.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao afirmar que a impenhorabilidade e a inalienabilidade "sobrepõem-se à discricionariedade da Administração Pública na gestão de seu patrimônio, não se podendo implementar alteração de finalidade ou trespasse para a categoria de bens dominicais". A inalienabilidade é relativa e condicionada: os bens de uso comum e de uso especial podem ser desafetados (por lei, ato ou fato administrativo) e, uma vez transformados em dominicais, tornam-se alienáveis. A Administração pode, sim, alterar a finalidade do bem, desde que observados os requisitos legais. A impenhorabilidade, por sua vez, não impede a desafetação — apenas veda a constrição judicial do bem.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao afirmar que "não havendo fundamento normativo para alienação direta, tendo em vista que as disposições relativas a inexigibilidade ou dispensa de certame não se aplicam à Administração Pública". A alienação de bens públicos pode ocorrer de forma direta nas hipóteses legais de dispensa de licitação, como a dação em pagamento, a doação, a permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da Administração, a investidura e a venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública. A licitação é a regra, mas a lei prevê exceções expressas.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao afirmar que "os bens dominicais não exigem autorização legislativa para alienação, impondo-se, todavia, procedimento licitatório". Para a alienação de bens imóveis dominicais, exige-se autorização legislativa e licitação na modalidade leilão, salvo nas hipóteses legais de dispensa. A autorização legislativa é dispensada apenas nos casos previstos em lei, como quando a aquisição do imóvel derivou de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento. Para bens móveis, não se exige autorização legislativa, mas a licitação permanece obrigatória, salvo as exceções legais.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao afirmar que a afetação a uma finalidade de interesse público "impede a outorga dos bens para finalidade diversa, ainda que também de interesse público e tecnicamente compatível". A afetação não impede a outorga de uso a particulares para finalidade diversa, desde que compatível com a finalidade precípua do bem. O uso privativo de bens afetados é plenamente possível, como no caso da permissão de uso de uma praça para instalação de uma banca de jornal. O que se exige é a compatibilidade com a destinação principal do bem, não a identidade absoluta de finalidade.

Gabarito: letra A