Questão de Direito Administrativo — Desconcentração e Descentralização Administrativa — FGV 2019

Descentralização e desconcentração administrativa

Gabarito: letra A. Apenas o item I está correto: a descentralização por serviços (outorga) cria entidade da administração indireta mediante lei específica. O item II erra ao afirmar que a descentralização por colaboração transfere a titularidade — na verdade transfere apenas a execução do serviço, permanecendo a titularidade com o Poder Público. O item III erra ao dizer que a desconcentração cria órgão com personalidade jurídica de direito público — órgãos são despersonalizados, sem personalidade jurídica própria.

A organização administrativa do Estado opera por duas técnicas distintas: desconcentração e descentralização. A desconcentração é a distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica, criando órgãos públicos despersonalizados, mantendo-se a hierarquia e a subordinação. Já a descentralização pressupõe a existência de duas pessoas distintas: o Estado transfere competências para outra pessoa, física ou jurídica, sem que haja hierarquia entre elas — apenas vinculação ou controle finalístico.

A descentralização administrativa se subdivide em três modalidades principais: por serviços (outorga), por colaboração (delegação) e territorial. Na descentralização por serviços, o Estado cria uma pessoa jurídica (autarquia, fundação, empresa pública, sociedade de economia mista) e a ela transfere a titularidade e a execução do serviço, mediante lei específica. Na descentralização por colaboração, o Estado transfere apenas a execução do serviço a pessoa jurídica de direito privado, por contrato ou ato unilateral, conservando a titularidade — é o caso da concessão, permissão e autorização de serviço público. A descentralização territorial ocorre quando se atribui a uma entidade geograficamente delimitada personalidade jurídica de direito público, como os Territórios Federais.

A pegadinha central da questão está na distinção entre titularidade e execução: na descentralização por colaboração, o particular recebe apenas a execução, jamais a titularidade do serviço público, que é irrenunciável pelo Estado. Já na desconcentração, o erro está em atribuir personalidade jurídica a órgãos, que são meros centros de competência despersonalizados.

Item I — ✅ Correto

A descentralização por serviços (também chamada funcional, técnica ou por outorga) ocorre quando o Estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela transfere a titularidade e a execução de determinado serviço público. Essa criação depende de lei específica, conforme exige a Constituição Federal para as autarquias e fundações públicas, e a lei autorizadora para empresas públicas e sociedades de economia mista. O resultado é a criação de entidade integrante da administração indireta. O item está correto.

Item II — ❌ Incorreto

O erro está na palavra titularidade. Na descentralização por colaboração (ou delegação), o Poder Público transfere apenas a execução do serviço a pessoa jurídica de direito privado, por meio de contrato ou ato unilateral, conservando a titularidade do serviço. É o que ocorre na concessão, permissão e autorização de serviço público. A titularidade é irrenunciável pelo Estado — não se admite que o Poder Público transfira a titularidade que lhe foi atribuída pela Constituição. Portanto, o item está incorreto.

Item III — ❌ Incorreto

A desconcentração é a distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica, criando órgãos públicos, que são centros de competência despersonalizados — ou seja, não possuem personalidade jurídica própria. A personalidade jurídica é atributo das entidades (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista), não dos órgãos. Os órgãos podem ter capacidade processual excepcional (personalidade judiciária), mas jamais personalidade jurídica de direito público. Portanto, o item está incorreto.

Gabarito: letra A — apenas o item I está correto.