Questão de Direito Administrativo — Organização da Administração Pública — FGV 2019

Desconcentração e Descentralização Administrativa

Gabarito: letra A. A criação de um novo órgão dentro da estrutura do próprio Município, sem a criação de uma nova pessoa jurídica, é a técnica da desconcentração — distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica, com a criação de centros de competência (órgãos públicos) submetidos à hierarquia. A descentralização, ao contrário, pressupõe a transferência da atividade para outra pessoa jurídica, o que não ocorreu no caso.

A organização administrativa do Estado se vale de duas técnicas fundamentais: a desconcentração e a descentralização. A confusão entre elas é um dos erros mais comuns em provas de Direito Administrativo, e a FGV explora exatamente essa fronteira.

A desconcentração é a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Ela não cria novas pessoas jurídicas; apenas desmembra a estrutura existente em órgãos públicos (centros de competência), que são despersonalizados e se organizam sob uma relação de hierarquia e subordinação. É o que ocorre, por exemplo, quando um Ministério cria uma Secretaria, ou quando um Município cria uma nova Secretaria de Saúde. O ente continua sendo o mesmo (o Município), apenas sua estrutura interna é reorganizada para melhor desempenho das funções.

A descentralização, por sua vez, é a transferência da titularidade ou da execução de uma atividade para outra pessoa jurídica, física ou jurídica, integrante ou não da Administração. Aqui há duas pessoas jurídicas distintas: o Estado, que transfere a atribuição, e a outra pessoa, que a executa. Não há hierarquia ou subordinação entre elas, mas apenas um controle finalístico (tutela administrativa). É o caso da criação de autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista (descentralização por serviços ou outorga), ou da concessão e permissão de serviços públicos a particulares (descentralização por colaboração ou delegação).

A centralização é o oposto da descentralização: o Estado executa diretamente suas tarefas por meio de seus próprios órgãos e agentes, sem transferir a atividade a outra pessoa. A concentração, por sua vez, é o oposto da desconcentração: a pessoa jurídica extingue seus órgãos e concentra as competências em uma única unidade. Já a publicização é a transferência da execução de serviços públicos para entidades do terceiro setor (Organizações Sociais, OSCIPs), mediante parcerias, sem que haja a criação de uma pessoa jurídica estatal.

No caso concreto, o Município de Angra dos Reis, aproveitando o aumento de pessoal, decide criar um novo órgão para aprimorar os serviços de saúde. A criação de um órgão é a marca registrada da desconcentração: trata-se de uma reorganização interna da mesma pessoa jurídica (o Município), com a criação de um novo centro de competência, submetido à hierarquia da Administração Municipal. Não houve a criação de uma nova pessoa jurídica (o que caracterizaria a descentralização), nem a transferência da atividade a um particular ou a uma entidade do terceiro setor.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A criação de um novo órgão dentro da estrutura do Município é a técnica da desconcentração. A desconcentração é a distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica, com a criação de órgãos públicos (centros de competência) despersonalizados, submetidos à hierarquia. No caso, o Município criou um novo órgão para aprimorar os serviços de saúde, sem criar uma nova pessoa jurídica — exatamente o que caracteriza a desconcentração.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A concentração é a técnica oposta à desconcentração: a pessoa jurídica extingue seus órgãos e concentra as competências em uma única unidade. No caso, o Município criou um novo órgão, o que é o oposto de concentrar. A concentração não se confunde com a criação de órgãos.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A descentralização pressupõe a transferência da atividade administrativa para outra pessoa jurídica, física ou jurídica, integrante ou não da Administração. No caso, o Município criou um órgão dentro de sua própria estrutura, sem criar uma nova pessoa jurídica. Não há descentralização, pois não há duas pessoas jurídicas distintas.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A centralização é a execução direta das tarefas pelo Estado, por meio de seus órgãos e agentes, sem transferência a outra pessoa. Embora a criação de um órgão ocorra dentro da Administração direta (centralizada), a técnica utilizada para criar o órgão é a desconcentração, não a centralização. A centralização é o regime em que o Estado executa diretamente; a desconcentração é a técnica de organização interna que cria os órgãos.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A publicização é a transferência da execução de serviços públicos para entidades do terceiro setor (Organizações Sociais, OSCIPs), mediante parcerias, sem a criação de pessoa jurídica estatal. No caso, o Município criou um órgão público, não celebrou parceria com entidade privada. A publicização não se confunde com a criação de órgãos.

Gabarito: letra A.