Questão de Direito Administrativo — Desconcentração e Descentralização Administrativa — FGV 2021

Descentralização administrativa: outorga × delegação

Gabarito: letra A. Quando o Estado cria uma fundação pública para executar determinado serviço público, ocorre a descentralização por outorga (também chamada de por serviços, funcional ou técnica), pois a entidade criada recebe, por lei, a titularidade e a execução do serviço — é exatamente o que a alternativa A descreve. A distinção central está no que se transfere: na outorga transfere-se a titularidade e a execução; na delegação (ou colaboração), transfere-se apenas a execução, por contrato ou ato unilateral, permanecendo a titularidade com o Estado.

A descentralização administrativa é a técnica pela qual o Estado (pessoa jurídica política) transfere atribuições a outra pessoa, física ou jurídica, que age em nome próprio. Diferencia-se da desconcentração, que é mera distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica, criando órgãos, com vínculo de hierarquia. Na descentralização não há hierarquia ou subordinação — há apenas vinculação ou controle finalístico (tutela).

A doutrina costuma classificar a descentralização administrativa em três modalidades: por outorga (ou por serviços, funcional, técnica), por delegação (ou colaboração) e territorial (ou geográfica). A questão cobra exatamente a distinção entre as duas primeiras, que é o ponto mais explorado pelas bancas.

Na descentralização por outorga, o Estado cria uma pessoa jurídica (autarquia, fundação pública, empresa pública, sociedade de economia mista) e a ela transfere, por lei, a titularidade e a execução de determinado serviço público. É o que ocorre com as entidades da Administração Indireta. Na descentralização por delegação ou colaboração, o Estado transfere, por contrato ou ato administrativo unilateral, apenas a execução do serviço a pessoa jurídica de direito privado (concessionárias, permissionárias, autorizatárias), conservando a titularidade. A descentralização territorial ocorre quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica de direito público com capacidade administrativa genérica (ex.: Territórios Federais, hoje inexistentes).

A pegadinha da questão está em confundir os dois institutos: a criação de uma fundação pública é típica da outorga, pois há transferência de titularidade e execução por lei; já a delegação envolve particulares e apenas a execução. A banca explora essa troca sutil de conceitos.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A descentralização por outorga ocorre quando o Estado cria uma pessoa jurídica (como uma fundação pública) e a ela transfere, por lei, a titularidade e a execução de determinado serviço público. É o que acontece com as entidades da Administração Indireta — autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. A fundação pública, criada por lei específica, recebe a titularidade do serviço e o executa em nome próprio, com personalidade jurídica própria. Portanto, a alternativa está correta.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A descentralização por colaboração (ou delegação) ocorre quando o Estado transfere, por contrato ou ato administrativo unilateral, apenas a execução de um serviço a pessoa jurídica de direito privado, conservando a titularidade. É o caso da concessão, permissão e autorização de serviços públicos. No caso da fundação pública, há transferência de titularidade e execução, o que caracteriza outorga, não colaboração. A alternativa troca os institutos.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A descentralização por delegação é sinônimo de colaboração: transfere-se apenas a execução, por contrato ou ato unilateral, a particulares. A criação de fundação pública envolve outorga, com transferência de titularidade e execução por lei. A alternativa confunde delegação com outorga.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A descentralização participativa não é uma modalidade clássica de descentralização administrativa na doutrina majoritária. O termo pode remeter à participação social na gestão pública, mas não corresponde à criação de fundação pública para execução de serviço público. A banca usa um termo genérico para confundir.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A descentralização social também não é uma modalidade reconhecida de descentralização administrativa. Pode remeter à atuação do terceiro setor (organizações sociais, OSCIPs), mas não se aplica à criação de fundação pública, que é hipótese de outorga.

Gabarito: letra A