Questão de Direito Administrativo — Conceito, classificação, afetação e desafetação — FGV 2022

Usucapião de imóveis vinculados ao SFH: bens públicos e imprescritibilidade

Gabarito: letra E. A aquisição por usucapião é vedada, pois os imóveis financiados com recursos do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), mesmo quando a Caixa Econômica Federal (CEF) os abandona, permanecem afetados ao serviço público e são considerados bens públicos — e os bens públicos, por força do art. 102 do Código Civil, não podem ser adquiridos por usucapião. A alternativa E é a única que captura corretamente essa lógica: a afetação ao serviço público impede a prescrição aquisitiva.

A questão exige o domínio de dois institutos centrais do Direito Administrativo: a classificação dos bens públicos quanto à afetação e a imprescritibilidade como característica do regime jurídico desses bens. Vamos entender cada um.

O que são bens públicos e como se classificam quanto à afetação?

Bens públicos são aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno (União, Estados, DF, Municípios, autarquias e fundações públicas), bem como, em certas hipóteses, os bens de pessoas jurídicas de direito privado que estejam afetados à prestação de serviços públicos. Quanto à afetação, classificam-se em:

• Bens de uso comum do povo (art. 99, I, CC): destinados ao uso de todos, como ruas, praças e rios.

• Bens de uso especial (art. 99, II, CC): afetados a uma finalidade pública específica, como edifícios de repartições públicas, hospitais e escolas públicas.

• Bens dominicais (art. 99, III, CC): não afetados a nenhuma finalidade pública específica, constituindo o patrimônio disponível do Estado.

A afetação é a atribuição de finalidade pública ao bem; a desafetação é a retirada dessa finalidade. Os bens afetados (uso comum e uso especial) são inalienáveis enquanto mantiverem essa qualificação; os dominicais, desafetados, podem ser alienados. No caso dos imóveis do SFH, eles estão afetados à prestação de um serviço público — o financiamento habitacional — e, portanto, são bens públicos de uso especial, mesmo que a CEF os tenha abandonado. O abandono não opera a desafetação, que exige ato formal ou fato administrativo, não a mera inércia do agente.

A imprescritibilidade dos bens públicos

Uma das características do regime jurídico dos bens públicos é a imprescritibilidade: eles não podem ser adquiridos por usucapião. Essa regra está expressa no art. 102 do Código Civil:

Essa vedação alcança todos os bens públicos, inclusive os dominicais, conforme entendimento consolidado na Súmula 340 do STF. A razão é a proteção do interesse público: os bens públicos são instrumentos para a realização de finalidades coletivas e não podem ser perdidos pela inércia ou abandono do Poder Público. O abandono, por si só, não transforma o bem público em particular — ele permanece público e, portanto, imprescritível.

A pegadinha da questão

A banca explora a confusão entre o abandono do imóvel pela CEF e a ideia de que isso o tornaria res derelicta (coisa abandonada) ou bem privado. O candidato desatento pode pensar que, como a CEF é uma empresa pública (pessoa jurídica de direito privado), seus bens seriam privados e sujeitos à usucapião. Mas isso é um erro: os imóveis do SFH estão afetados a um serviço público — o financiamento habitacional — e, por isso, submetem-se ao regime dos bens públicos, com todas as suas prerrogativas, incluindo a imprescritibilidade.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que a usucapião é permitida porque o imóvel não tem proprietário, tendo sido abandonado (res derelicta). Erro: o abandono pela CEF não torna o imóvel res derelicta. O imóvel continua tendo proprietário — a CEF, em nome do SFH — e, mais importante, continua sendo um bem público afetado ao serviço público. A res derelicta é coisa sem dono, o que não ocorre aqui. Além disso, mesmo que fosse res derelicta, não se usucapi contra o Poder Público.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Afirma que a usucapião é vedada porque o prazo seria de trinta anos, inderrogável pela vontade das partes. Erro: o prazo de trinta anos não existe para usucapião de bens públicos — eles são simplesmente imprescritíveis, ou seja, não podem ser adquiridos por usucapião em nenhum prazo. A alternativa mistura conceitos: a usucapião extraordinária do Código Civil tem prazo de 15 anos (ou 10 anos, em certas hipóteses), mas isso não se aplica a bens públicos. A vedação é absoluta, não uma questão de prazo.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que a usucapião é permitida porque o princípio da dignidade humana prepondera sobre o interesse da CEF. Erro: a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF) é um fundamento da República, mas não autoriza a usucapião de bens públicos. A proteção do interesse público, materializada na imprescritibilidade dos bens públicos, não cede diante da ocupação por pessoas de baixa renda. A solução para o problema habitacional não é a usucapião de bens públicos, mas políticas públicas adequadas, como a regularização fundiária de interesse social, que tem instrumentos próprios.

Alternativa D — ❌ Incorreta

Afirma que a usucapião é permitida porque a CEF é pessoa jurídica de direito privado e seus bens são privados. Erro: a CEF é uma empresa pública federal, ou seja, uma pessoa jurídica de direito privado, mas integrante da Administração Pública indireta. Seus bens, quando afetados à prestação de serviço público — como no caso do SFH —, submetem-se ao regime dos bens públicos, com impenhorabilidade e imprescritibilidade. A natureza da pessoa jurídica não é decisiva; o que importa é a afetação do bem a uma finalidade pública.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

Afirma que a usucapião é vedada porque os imóveis, vinculados ao SFH, estão afetados ao serviço público e são considerados bens públicos. Correta: os imóveis financiados com recursos do SFH estão afetados à prestação do serviço público de financiamento habitacional. Mesmo com o abandono pela CEF, não houve desafetação — o bem permanece público e, portanto, imprescritível, nos termos do art. 102 do Código Civil. A alternativa captura exatamente a lógica da questão: a afetação ao serviço público impede a usucapião.

Gabarito: letra E.