Questão de Direito Administrativo — Entidades Paraestatais ou Terceiro Setor — FGV 2024

Serviços sociais autônomos: criação por entes federativos

Gabarito: letra D. A norma estadual que cria um serviço social autônomo é constitucional, pois não há vedação constitucional ou legal para que os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) criem entidades dessa natureza — a criação se dá por autorização legislativa, e a competência para tanto é concorrente, não exclusiva da União. O STF, ao tratar do tema, reconhece a natureza privada dos serviços sociais autônomos e a possibilidade de sua instituição pelos demais entes, desde que observados os requisitos legais.

Os serviços sociais autônomos (também chamados de entidades do "Sistema S") são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por autorização legal para ministrar assistência ou ensino a determinadas categorias sociais ou profissionais, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais. Eles não integram a Administração Pública direta ou indireta — são entidades paraestatais, que atuam ao lado do Estado em regime de colaboração, exercendo atividades privadas de interesse público.

A criação dessas entidades não é privativa da União. A Constituição Federal, ao distribuir competências, não reservou à União a criação de serviços sociais autônomos. Pelo contrário, a doutrina e a jurisprudência reconhecem que Estados, DF e Municípios podem criar suas próprias entidades do Sistema S, desde que o façam por lei específica (autorização legislativa), respeitando o princípio da legalidade. O STF, em diversas oportunidades, confirmou a constitucionalidade de leis estaduais e municipais que criam serviços sociais autônomos, como, por exemplo, entidades de previdência complementar ou de assistência social.

A gestão da previdência dos servidores públicos, por sua vez, não é indelegável em sua totalidade. A Constituição Federal (art. 40, § 14) permite que a União, os Estados, o DF e os Municípios instituam fundos de previdência complementar para seus servidores, e a gestão desses fundos pode ser feita por entidades fechadas de previdência complementar, que são pessoas jurídicas de direito privado. Nesse contexto, a criação de um serviço social autônomo para atuar na gestão da previdência dos servidores estaduais não viola a Constituição, desde que a titularidade do regime próprio permaneça com o ente federativo.

A alternativa correta (D) reflete exatamente esse entendimento: não há vedação para que os entes federativos criem entidades do serviço social autônomo. As demais alternativas apresentam fundamentos equivocados, como a exclusividade da União (A), a indelegabilidade absoluta da gestão previdenciária (B), a natureza autárquica (C) ou a condicionante de não receber subvenção pública (E).

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que a norma é inconstitucional porque apenas a União poderia criar entidades do serviço social autônomo. Errado: a criação de serviços sociais autônomos não é competência privativa da União. Estados, DF e Municípios podem, por lei, autorizar a criação dessas entidades, como reconhece a doutrina e a jurisprudência do STF. A competência para legislar sobre previdência social é concorrente (art. 24, XII, CF), e a criação de entidades paraestatais não está reservada à União.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Afirma que a norma é inconstitucional porque a gestão do sistema de previdência dos servidores públicos é indelegável. Errado: a titularidade do regime próprio de previdência é do ente federativo, mas a gestão pode ser delegada a entidades de direito privado, como as entidades fechadas de previdência complementar (art. 40, § 14, CF) e, no caso, um serviço social autônomo. A delegação da gestão não viola a Constituição, desde que a titularidade permaneça com o ente.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que a norma é constitucional porque criou "uma espécie de entidade autárquica". Errado: o serviço social autônomo não é autarquia. As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, integrantes da Administração Indireta, criadas diretamente por lei específica (art. 37, XIX, CF). Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por autorização legal, que não integram a Administração Pública. A alternativa acerta ao dizer que a norma é constitucional, mas erra ao classificar a entidade como autárquica.

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

Afirma que a norma é constitucional porque não há vedação para que os entes federativos criem entidades do serviço social autônomo. Correto: a criação de serviços sociais autônomos não é privativa da União. Estados, DF e Municípios podem, por lei, autorizar a criação dessas entidades, desde que observados os requisitos legais. O STF reconhece a constitucionalidade de leis estaduais e municipais que criam serviços sociais autônomos, como no caso de entidades de previdência complementar ou de assistência social. A gestão da previdência dos servidores pode ser delegada a essas entidades, mantida a titularidade com o ente federativo.

Alternativa E — ❌ Incorreta

Afirma que a norma é constitucional apenas se a entidade não for subvencionada por verbas públicas. Errado: os serviços sociais autônomos são, em regra, mantidos por dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais, ou seja, podem receber subvenções públicas. A Constituição não veda o repasse de verbas públicas a essas entidades; pelo contrário, o fomento estatal é uma das características das entidades paraestatais. A alternativa condiciona a constitucionalidade a um requisito que não existe.

Gabarito: letra D