Questão de Direito Administrativo — Improbidade administrativa - Lei nº 8.429 de 1992 e Lei nº 14.230 de 2021 — FGV 2026

Improbidade administrativa: independência das instâncias e efeitos da absolvição penal

Gabarito: letra E. As instâncias civil, penal e administrativa são independentes, mas comunicantes: as sanções aplicadas pelo Tribunal de Contas e pelo PAD não impedem, por si sós, a ação de improbidade, desde que não haja bis in idem material; e a absolvição penal só vincula as demais esferas quando fundada na inexistência do fato ou na negativa de autoria, não quando decorre de insuficiência de provas (art. 935 do Código Civil e art. 66 do CPP, aplicável por analogia).

A questão cobra a clássica relação entre as esferas de responsabilização: a penal, a civil (incluindo a improbidade) e a administrativa. O ponto de partida é o princípio da independência das instâncias: cada esfera apura o fato segundo seus próprios critérios e finalidades. A responsabilidade civil é independente da criminal, como expressa o art. 935 do Código Civil, e a administrativa também não se subordina à criminal. Contudo, essa independência não é absoluta: a decisão penal pode projetar efeitos nas demais esferas, conforme o fundamento da absolvição.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, com as alterações da Lei 14.230/2021) reforça essa lógica ao exigir, para a configuração do ato ímprobo, a presença de dolo (art. 1º, § 1º e § 2º). Assim, se a absolvição penal reconhece a inexistência do fato ou a negativa de autoria, não há como subsistir a improbidade, pois falta o próprio suporte fático. Por outro lado, a absolvição por insuficiência de provas não afirma a inexistência do fato nem a negativa de autoria; apenas conclui que não houve prova suficiente para a condenação criminal, o que não impede a responsabilização civil, que tem standard probatório distinto (preponderância de provas, e não além de dúvida razoável).

No caso concreto, o prefeito foi absolvido por negativa de autoria — isso vincula a esfera cível, impedindo a ação de improbidade contra ele. Os engenheiros foram absolvidos por insuficiência probatória — isso não impede, por si só, a ação de improbidade, que deve ser analisada autonomamente, com base nos elementos probatórios próprios. Quanto ao TCE e ao PAD, suas sanções não configuram bis in idem automático com a improbidade, pois as sanções têm naturezas e fundamentos distintos; o que se exige é evitar a dupla punição pelo mesmo fundamento material, o que não ocorre quando as sanções são de naturezas diferentes (multa administrativa, demissão, multa civil, perda da função, etc.).

Código Civil (Lei 10.406/2002):

Art. 935 — "A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal"

Alternativa A — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que as punições do TCE e do PAD tornam desnecessária e vedada a ação de improbidade, invocando uma suposta "unicidade sancionatória" constitucional. Isso é incorreto: a Constituição não adota unicidade sancionatória; ao contrário, o art. 37, § 4º, prevê sanções de improbidade "sem prejuízo da ação penal cabível", e a doutrina e a jurisprudência reconhecem a independência das instâncias. A coexistência de sanções de naturezas distintas (administrativa, civil e penal) não configura bis in idem, que só ocorre quando há dupla punição pelo mesmo fundamento material. A alternativa erra ao generalizar o bis in idem para toda dupla resposta estatal.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a sentença penal absolutória, qualquer que seja o fundamento, tem eficácia vinculante plena nas demais esferas. Isso é incorreto: apenas a absolvição fundada na inexistência do fato ou na negativa de autoria vincula as esferas cível e administrativa (art. 935 do Código Civil e art. 66 do CPP). A absolvição por insuficiência de provas não impede a responsabilização civil, pois não afirma a inexistência do fato nem a negativa de autoria. A alternativa erra ao dar eficácia plena a qualquer absolvição, inclusive a fundada em insuficiência probatória.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a responsabilização civil por improbidade pressupõe condenação penal transitada em julgado. Isso é incorreto: a ação de improbidade é autônoma e não depende de condenação penal. A independência das instâncias permite que a improbidade seja apurada e julgada independentemente do resultado da ação penal. A alternativa erra ao condicionar a improbidade à condenação criminal, o que contraria a natureza civil-política da improbidade e o art. 935 do Código Civil.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que as sanções do TCE e do PAD impedem novas sanções por improbidade quando recaem sobre o mesmo fato, independentemente do fundamento normativo, e que a absolvição por insuficiência de provas vincula as esferas civil e administrativa. Ambas as afirmações são incorretas: (i) as sanções administrativas não impedem a improbidade, pois as instâncias são independentes e as sanções têm naturezas distintas; (ii) a absolvição por insuficiência de provas não vincula as esferas cível e administrativa, pois não afirma a inexistência do fato nem a negativa de autoria. A alternativa erra ao inverter a regra: quem vincula é a absolvição por inexistência do fato ou negativa de autoria, não a por insuficiência de provas.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que as instâncias são independentes, porém comunicantes: nem o TCE nem o PAD bloqueiam a responsabilização por improbidade, desde que se evite bis in idem material; a absolvição penal por inexistência do fato ou negativa de autoria projeta-se sobre as demais esferas, ao passo que a absolvição por insuficiência probatória não impede, por si só, a responsabilização civil ou por improbidade, exigindo-se verificação autônoma de seus pressupostos. Isso está em conformidade com o art. 935 do Código Civil e com a dogmática do processo sancionatório, além de refletir o entendimento consolidado de que a improbidade exige dolo e análise autônoma dos fatos.

Gabarito: letra E