Questão de Direito Administrativo — Desapropriação — FGV 2024

Desapropriação por utilidade pública e desvio de finalidade

Gabarito: letra C. A utilização da desapropriação para fins de vingança pessoal configura desvio de finalidade, vício insanável do ato administrativo, que deve ser alegado em ação própria, pois a contestação na ação de desapropriação só pode versar sobre vício processual ou impugnação do preço, nos termos do art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/1941.

A desapropriação é a forma de intervenção supressiva do Estado na propriedade, pela qual o Poder Público transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na Constituição Federal. O procedimento desapropriatório divide-se em duas fases: a declaratória, em que se declara a utilidade pública ou o interesse social do bem, e a executória, em que se efetiva a transferência da propriedade, seja por acordo administrativo, seja por via judicial.

No caso narrado, o Município Alfa editou decreto expropriatório por utilidade pública do imóvel de Constância, sob o fundamento de construção de uma escola. Contudo, a real motivação seria uma vingança pessoal do prefeito, seu ex-cônjuge. Essa situação configura o chamado desvio de finalidade, que é um vício do elemento finalidade do ato administrativo: o agente pratica o ato buscando fim diverso daquele previsto em lei. No desvio de finalidade, o ato é praticado com objetivo pessoal ou de terceiro, ou com finalidade pública diversa daquela que a lei determinou.

A doutrina administrativista distingue a tredestinação lícita da ilícita. Na tredestinação lícita, o Poder Público não satisfaz o interesse público previsto no decreto expropriatório, mas sim outro interesse público (ex.: em vez de construir a escola, constrói um hospital). Na tredestinação ilícita, a finalidade dada ao bem não é pública, como no caso de vingança pessoal. Apenas a tredestinação ilícita acarreta a retrocessão, pois na lícita o Poder Público concede destinação pública ao bem, ainda que diversa da inicialmente programada.

A grande questão que se coloca é: como o expropriado pode impugnar o desvio de finalidade? A resposta está na sistemática do Decreto-Lei nº 3.365/1941, que restringe o conteúdo da contestação na ação de desapropriação. O art. 20 do referido diploma legal estabelece que a contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço. Isso significa que o mérito da declaração de utilidade pública — incluindo a verificação da existência ou não do motivo invocado — não pode ser discutido na contestação da ação de desapropriação. O art. 9º do mesmo decreto-lei veda ao Poder Judiciário, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública.

Assim, o desvio de finalidade, por ser vício do ato administrativo (decreto expropriatório), deve ser alegado em ação própria, como ação anulatória ou ação popular, e não na contestação da ação de desapropriação. Essa é a orientação que o advogado de Constância deve dar, conforme a alternativa C.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A desapropriação apresenta vício, pois o motivo invocado no decreto (construção de escola) é apenas aparente. A real finalidade é a vingança pessoal do prefeito, o que configura desvio de finalidade, tornando o ato nulo. O motivo é o elemento do ato administrativo que corresponde ao pressuposto de fato e de direito que autoriza a prática do ato. Quando o motivo é falso ou inexistente, o ato é nulo. No caso, o motivo real (vingança) é diverso do motivo declarado (utilidade pública), configurando desvio de finalidade.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A contestação na ação de desapropriação não pode invocar qualquer matéria de fato ou de direito. O art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/1941 é expresso ao limitar o conteúdo da contestação a vício do processo judicial ou impugnação do preço. A verificação da existência ou não da situação de utilidade pública invocada no decreto é matéria de mérito do ato administrativo, que não pode ser discutida na contestação, conforme o art. 9º do mesmo diploma. Essa matéria deve ser alegada em ação própria.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que a utilização da desapropriação para vingança pessoal constitui desvio de finalidade, vício insanável que deve ser alegado em ação própria, pois a contestação na ação de desapropriação só pode versar sobre vício processual ou impugnação do preço. O desvio de finalidade é vício do elemento finalidade do ato administrativo, que ocorre quando o agente pratica o ato com fim diverso do previsto em lei. No caso, o prefeito utilizou a desapropriação para se vingar da ex-cônjuge, o que configura desvio de finalidade. Como o art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/1941 limita a contestação, o vício deve ser alegado em ação autônoma.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A desapropriação não depende da realização de acordo na via administrativa para a consumação da perda da propriedade. O acordo é apenas uma fase facultativa do procedimento. Se o proprietário recusar o acordo, o Poder Público pode ajuizar a ação de desapropriação, na qual o juiz decidirá sobre a transferência da propriedade e o valor da indenização. A desapropriação não é autoexecutória, mas a via judicial é o meio adequado para a sua concretização quando não há acordo.

Gabarito: letra C