Questão de Direito Administrativo — Atos Administrativos: Espécies, Classificação, Fases de Constituição — FGV 2024

Atos administrativos: espécies e classificação

Gabarito: letra A. O alvará de licença para funcionamento de estabelecimento comercial é um ato administrativo negocial, também chamado de ato de consentimento, pois a Administração, a pedido do particular, consente com o exercício de determinada atividade, viabilizando-a. A licença é o conteúdo do ato, enquanto o alvará é a sua forma. Essa classificação decorre da doutrina administrativista, que divide os atos em normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos.

Os atos administrativos podem ser classificados sob diversos critérios, e uma das classificações mais cobradas em provas é a que os divide em espécies, conforme o conteúdo e o fim imediato a que se destinam. A doutrina majoritária, seguindo a lição de Hely Lopes Meirelles, agrupa os atos administrativos em cinco espécies: normativos (comando geral e abstrato para aplicação da lei), ordinatórios (disciplinam o funcionamento da Administração e a conduta dos agentes, com base no poder hierárquico), negociais (consentimento da Administração para o particular exercer atividade ou usar bem público), enunciativos (certificam ou atestam uma situação, sem criar direitos) e punitivos (impõem sanções).

O ato negocial, ou de consentimento, é editado a pedido do particular, e a vontade da Administração coincide com a pretensão do administrado. Inserem-se nessa categoria as licenças, autorizações, permissões e admissões. A licença é o ato administrativo vinculado e declaratório que reconhece o direito subjetivo do particular ao exercício de determinada atividade, desde que preenchidos os requisitos legais. É o caso do alvará de funcionamento: preenchidos os requisitos, a Administração deve expedi-lo, pois se trata de direito do interessado, não de mera faculdade administrativa. Já a autorização é ato discricionário e precário, pelo qual a Administração permite ao particular o exercício de atividade ou uso de bem público, com predominância do interesse particular. A permissão é ato discricionário e precário para facultar ao particular a execução de serviços de interesse público ou uso de bens públicos.

A distinção entre licença e autorização é crucial: a licença é vinculada e definitiva (reconhece direito), enquanto a autorização é discricionária e precária (permite, mas pode ser revogada a qualquer tempo). No caso do enunciado, o alvará de licença para funcionamento de estabelecimento comercial, expedido após pedido da sociedade empresária, é ato de consentimento, pois a Administração anui com a atividade pretendida. A banca explora exatamente a confusão entre as espécies: o candidato pode pensar em ato enunciativo (porque a licença declara um direito) ou em ato ordinatório (porque envolve formalidades), mas a classificação correta, quanto ao conteúdo, é de ato negocial.

Guarde o critério: o que define o ato negocial é o consentimento da Administração para o particular exercer uma atividade ou usar um bem público, sempre a pedido do interessado. É esse o traço que separa a licença (negocial) dos atos enunciativos (que apenas certificam) e dos ordinatórios (que disciplinam a conduta interna dos agentes).

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

O alvará de licença para funcionamento é ato administrativo negocial, também chamado de ato de consentimento. A Administração, a pedido do particular, consente com o exercício da atividade econômica, expedindo o alvará como forma do ato, cujo conteúdo é a licença. A licença é ato vinculado e declaratório, pois reconhece o direito subjetivo do interessado ao funcionamento do estabelecimento, desde que cumpridos os requisitos legais. É exatamente o caso do enunciado: a sociedade empresária XYZ requereu e a Administração expediu o alvará, anuindo com a atividade.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa confunde o ato negocial com o ato de verificação ou constatação, que é espécie de ato enunciativo. O ato de verificação (ou constatação) é aquele pelo qual a Administração verifica e proclama uma situação fática ou jurídica, sem modificar a situação constatada, como ocorre nas vistorias, perícias e inspeções. No caso, a Administração não apenas verificou uma situação; ela consentiu com o funcionamento do estabelecimento, expedindo um alvará de licença. A verificação pode ser um ato preparatório, mas o ato final é de consentimento.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Os atos enunciativos são aqueles que certificam ou declaram a existência de um direito ou situação, sem que isso, por si só, produza consequências jurídicas. São exemplos: certidões, atestados, pareceres e apostilas. A licença, embora seja ato declaratório (reconhece um direito), é essencialmente um ato negocial, pois o seu conteúdo é o consentimento para o exercício de uma atividade. A declaração de direito é uma característica da licença, mas a sua natureza jurídica, quanto à espécie, é de ato de consentimento. A banca explora a confusão entre o caráter declaratório da licença e a espécie enunciativa, mas são categorias distintas.

Alternativa D — ❌ Incorreta

Os atos ordinatórios são aqueles que disciplinam o funcionamento da Administração e a conduta funcional dos seus agentes, com fundamento no poder hierárquico. São exemplos: circulares, avisos, ordens de serviço, portarias e despachos. O alvará de licença não se destina a disciplinar a conduta interna dos agentes públicos, mas sim a consentir com o exercício de uma atividade privada. A confusão pode ocorrer porque o alvará é expedido por um órgão administrativo, mas o seu conteúdo é negocial, não ordinatório.

Alternativa E — ❌ Incorreta

Os atos normativos são aqueles que contêm um comando geral e abstrato, visando à correta aplicação da lei. São exemplos: decretos regulamentares, regimentos, resoluções e instruções normativas. O alvará de licença é ato individual e concreto, destinado a um particular específico (a sociedade empresária XYZ), e não possui generalidade nem abstração. A banca explora a confusão entre atos normativos (gerais e abstratos) e atos individuais (concretos), mas o alvará é claramente individual.

Gabarito: letra A