Questão de Direito Administrativo — Jurisprudência dos Tribunais Superiores sobre Princípios da Administração — FGV 2024

Retroatividade da lei mais benéfica no direito administrativo sancionador

Gabarito: letra C. No direito administrativo sancionador, a regra é a irretroatividade da lei (tempus regit actum), aplicando-se a retroatividade da norma mais benéfica apenas quando houver previsão expressa nesse sentido — é o que decorre da interpretação do art. 5º, XXXVI e XL, da CF/88, e da jurisprudência do STF e do STJ sobre o tema.

O direito administrativo sancionador é o conjunto de normas que rege a aplicação de sanções administrativas, como multas, suspensões e demais penalidades impostas pela Administração Pública no exercício do poder de polícia ou em processos administrativos disciplinares. Embora não exista um código único, ele se orienta por princípios constitucionais comuns ao direito penal, como a legalidade, a tipicidade, o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório. A questão central aqui é saber se a lei mais benéfica ao apenado deve retroagir, tal como ocorre no direito penal (art. 5º, XL, CF/88).

A Constituição Federal, no art. 5º, XXXVI, garante a proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada, o que fundamenta a irretroatividade das leis em geral. Já o art. 5º, XL, estabelece que a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu. A jurisprudência dos Tribunais Superiores, notadamente do STF e do STJ, tem aplicado esse princípio da retroatividade da lei mais benéfica também ao direito administrativo sancionador, por considerar que se trata de princípio implícito do direito sancionatório, extraído do art. 5º, XL, da CF/88. No entanto, essa aplicação não é automática e irrestrita: ela depende de previsão expressa em lei, como ocorre, por exemplo, com a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), que, após a alteração pela Lei 14.230/2021, passou a prever expressamente a aplicação dos princípios do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade (art. 1º, § 4º).

Na prática, isso significa que, em regra, a lei que rege a sanção administrativa é a lei vigente à época do fato (tempus regit actum). A retroatividade da lei mais benéfica só ocorre quando a própria lei nova determina expressamente sua aplicação retroativa, ou quando se trata de norma penal mais benéfica aplicada por analogia, o que é excepcional. Por exemplo, se uma lei nova reduz a pena de uma infração administrativa, mas não prevê expressamente sua retroatividade, ela não se aplica a fatos anteriores, salvo se houver disposição expressa nesse sentido. Já no caso da Lei 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa da improbidade administrativa, o STF, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199), decidiu que a norma benéfica é irretroativa em relação à coisa julgada e à execução das penas, mas se aplica aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, por força da revogação expressa do texto anterior.

A distinção fundamental é entre a retroatividade da lei penal mais benéfica (que é automática, por força do art. 5º, XL, CF/88) e a retroatividade da lei administrativa sancionadora mais benéfica (que depende de previsão expressa). No direito administrativo, a segurança jurídica e a proteção do ato jurídico perfeito e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, CF/88) impõem a irretroatividade como regra, sendo a retroatividade a exceção, que só se admite quando a lei expressamente a determinar. Essa é a posição consolidada na jurisprudência, que reconhece a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao direito administrativo sancionador, mas de forma restritiva, exigindo previsão legal expressa.

A banca explora exatamente essa nuance: o candidato pode ser tentado a marcar a alternativa que afirma que todas as normas benéficas retroagem (letra A), ou que apenas as normas sobre prescrição retroagem (letra B), ou que a retroatividade se restringe à Lei de Improbidade (letra D), ou que não é possível a retroatividade (letra E). A alternativa correta (letra C) captura a regra geral: a penalidade administrativa se baseia no tempus regit actum, salvo previsão expressa de retroatividade da lei mais benéfica. É exatamente esse o critério que separa as alternativas: a existência de previsão expressa.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que todas as normas que possam beneficiar o apenado devem retroagir no âmbito do direito administrativo sancionador. Isso é incorreto porque a retroatividade da lei mais benéfica no direito administrativo sancionador não é automática e irrestrita; ela depende de previsão expressa em lei. A regra é a irretroatividade (tempus regit actum), e a retroatividade é exceção, admitida apenas quando a lei expressamente a determinar. A alternativa generaliza indevidamente, ignorando a necessidade de previsão legal expressa.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que apenas as normas mais benéficas que versam sobre prescrição no âmbito do direito administrativo sancionador devem retroagir. Isso é incorreto porque a retroatividade da lei mais benéfica não se limita às normas sobre prescrição. Embora o STF, no Tema 1199, tenha decidido que o novo regime prescricional da Lei 14.230/2021 é irretroativo, isso não significa que apenas normas sobre prescrição possam retroagir. A retroatividade pode alcançar outras normas benéficas, desde que haja previsão expressa. A alternativa restringe indevidamente o alcance da retroatividade.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa afirma que a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão expressa de retroatividade da lei mais benéfica. Isso está correto. No direito administrativo sancionador, a regra é a aplicação da lei vigente à época do fato (tempus regit actum), e a retroatividade da lei mais benéfica só ocorre quando houver previsão expressa nesse sentido. Essa é a posição consolidada na jurisprudência, que reconhece a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao direito administrativo sancionador, mas de forma restritiva, exigindo previsão legal expressa. A alternativa espelha exatamente a regra geral e a exceção.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a retroatividade das normas do direito administrativo sancionador restringe-se à aplicação das penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa, de natureza penal, que possui determinação expressa em tal sentido. Isso é incorreto por dois motivos: primeiro, a retroatividade da lei mais benéfica não se restringe à Lei de Improbidade Administrativa; ela pode alcançar outras normas do direito administrativo sancionador, desde que haja previsão expressa. Segundo, as penalidades da Lei de Improbidade Administrativa não são de natureza penal, mas sim de natureza civil e administrativa, embora se apliquem princípios do direito sancionador. A alternativa confunde a natureza das sanções e restringe indevidamente o alcance da retroatividade.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que não é possível que se determine a retroatividade de normas no âmbito do direito administrativo sancionador, ainda que elas sejam benéficas para o apenado. Isso é incorreto porque a retroatividade da lei mais benéfica é possível no direito administrativo sancionador, desde que haja previsão expressa em lei. A jurisprudência reconhece essa possibilidade, como no caso da Lei 14.230/2021, que previu expressamente a aplicação dos princípios do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade. A alternativa nega categoricamente uma possibilidade que existe, ainda que condicionada a previsão expressa.

Gabarito: letra C