Questão de Direito Constitucional — Jurisprudência dos Tribunais Superiores sobre Administração Pública — FGV 2024

Iniciativa privativa do Chefe do Executivo e a Lei Orgânica Municipal

Gabarito: letra A. A alteração da lei orgânica do Município Beta é inconstitucional, pois a matéria — detalhamento de direitos de natureza estipendial (remuneração) dos servidores públicos — é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme o art. 61, § 1º, II, "a" e "c", da CF/88, aplicável aos Municípios por força do princípio da simetria. O STF, na Tese de Repercussão Geral 223, consolidou esse entendimento: é inconstitucional a normatização de direitos de servidores públicos em lei orgânica municipal por iniciativa parlamentar.

A Constituição Federal reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos, o aumento de sua remuneração e o regime jurídico dos servidores públicos. Essa reserva de iniciativa é uma decorrência do princípio da separação dos Poderes (art. 2º da CF/88) e da chamada "reserva de administração": o Legislativo não pode invadir a esfera de gestão administrativa do Executivo, sob pena de vício formal de inconstitucionalidade.

O art. 61, § 1º, II, da CF/88 elenca as matérias de iniciativa privativa do Presidente da República, e a jurisprudência do STF, com base no princípio da simetria, estende essas hipóteses aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Assim, o que vale para a União vale, com as devidas adaptações, para os demais entes federativos. No caso dos Municípios, a iniciativa privativa é do Prefeito.

A Tese de Repercussão Geral 223 do STF é o precedente mais direto: "É inconstitucional, por afrontar a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a normatização de direitos dos servidores públicos em lei orgânica do Município." Ou seja, mesmo que a lei orgânica seja o ápice normativo municipal, ela não pode conter normas sobre direitos estipendiais de servidores se a iniciativa foi parlamentar.

A sanção do Prefeito não convalida o vício de iniciativa. A jurisprudência do STF é firme: a sanção do projeto de lei não supre a falta de iniciativa do Poder Executivo. Isso porque a prerrogativa de iniciativa é irrenunciável e a sanção não pode transformar um projeto inconstitucional em lei válida. A Súmula 5 do STF, embora trate de matéria diversa (sanção supre a falta de iniciativa), não se aplica aqui, pois o entendimento atual do STF é no sentido de que a sanção não convalida o vício de iniciativa em matéria de reserva do Executivo.

A distinção que importa: se o Legislativo inicia projeto de lei que apenas cria despesa para a Administração, sem tratar da estrutura de órgãos ou do regime jurídico de servidores, não há vício de iniciativa (RE 878.911). Mas se o projeto trata de remuneração, regime jurídico, provimento de cargos ou estabilidade de servidores, a iniciativa é privativa do Executivo. É exatamente essa fronteira que separa as alternativas desta questão.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alteração é inconstitucional porque a matéria — detalhamento de direitos de natureza estipendial (remuneração) dos servidores — é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. O art. 61, § 1º, II, "a" e "c", da CF/88 reserva ao Executivo a iniciativa de leis sobre aumento de remuneração e regime jurídico de servidores, e o STF, na Tese de Repercussão Geral 223, declarou inconstitucional a normatização de direitos de servidores em lei orgânica municipal por iniciativa parlamentar. O vício é formal e insanável.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A sanção do Prefeito não convalida o vício de iniciativa. A jurisprudência do STF é pacífica: a sanção do projeto de lei não supre a falta de iniciativa do Poder Executivo, pois a prerrogativa de iniciativa é irrenunciável. A Súmula 5 do STF, que trata da sanção suprindo a falta de iniciativa, não se aplica a esta hipótese, pois o entendimento atual é no sentido de que a sanção não convalida o vício em matéria de reserva do Executivo.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A liberdade de conformação do Poder Legislativo não é absoluta. O Legislativo pode legislar sobre a matéria, mas não pode iniciar o processo legislativo em temas reservados ao Executivo. A reserva de iniciativa é uma limitação constitucional ao poder de conformação do Legislativo, decorrente do princípio da separação dos Poderes.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A inconstitucionalidade não decorre do alcance aos ocupantes de cargos em comissão. O vício é de iniciativa, não de extensão subjetiva. A matéria — direitos estipendiais — é de iniciativa privativa do Executivo, independentemente de alcançar servidores efetivos ou comissionados. A alternativa confunde o vício formal (iniciativa) com uma suposta violação material (legislação própria para comissionados).

Alternativa E — ❌ Incorreta

A lei orgânica municipal, embora seja o ápice normativo do Município, não pode conter normas sobre direitos estipendiais de servidores se a iniciativa foi parlamentar. A hierarquia normativa não afasta a reserva de iniciativa. A Tese de Repercussão Geral 223 do STF é expressa: é inconstitucional a normatização de direitos de servidores em lei orgânica municipal por iniciativa parlamentar.

Gabarito: letra A — a alteração é inconstitucional por vício de iniciativa, pois a matéria é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.