Questão de Direito Administrativo — Jurisprudência dos Tribunais Superiores sobre Responsabilidade Civil do Estado — FGV 2025

Responsabilidade civil do Estado por omissão no dever de fiscalização

Gabarito: letra E. A responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do comércio de fogos de artifício exige a violação de um dever jurídico específico de agir, o que ocorre quando o poder público tem conhecimento das irregularidades praticadas pelo particular e nada faz — exatamente a hipótese narrada, em que as inúmeras denúncias demonstram a ciência do Município. Esse é o entendimento fixado pelo STF no RE 1.368.861/SP (Tema 366 de Repercussão Geral), que trata especificamente da responsabilidade estatal nesse contexto.

A responsabilidade civil do Estado, em regra, é objetiva, fundada na teoria do risco administrativo, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. Isso significa que, para os atos comissivos, basta a demonstração do dano, da conduta administrativa e do nexo causal — não se exige dolo ou culpa do agente. No entanto, quando se trata de omissão do poder público, a orientação consolidada na doutrina e na jurisprudência é diversa: a responsabilidade é, em regra, subjetiva, exigindo-se a demonstração de culpa, que pode ser caracterizada pela negligência, imperícia ou imprudência na prestação do serviço.

A grande questão que se coloca é: quando a omissão estatal gera responsabilidade objetiva? A resposta está na distinção entre omissão genérica e omissão específica. A omissão genérica é aquela em que o Estado falha no seu dever amplo de proteção à coletividade — como a falha na segurança pública em geral —, caso em que a responsabilidade é subjetiva. Já a omissão específica ocorre quando há um dever jurídico específico de agir, ou seja, quando o Estado tem o dever legal de atuar em determinada situação e, mesmo assim, se omite. Nesses casos, a responsabilidade pode ser objetiva, pois o Estado assume a posição de garantidor.

O STF, ao julgar o RE 1.368.861/SP, aplicou exatamente essa lógica ao comércio de fogos de artifício. A tese fixada estabelece que, para caracterizar a responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes dessa atividade, é necessário que exista a violação de um dever jurídico específico de agir. Esse dever específico se configura em duas situações: (i) quando é concedida a licença para funcionamento sem as cautelas legais; ou (ii) quando o poder público tem conhecimento de eventuais irregularidades praticadas pelo particular e não age. No caso concreto, as inúmeras denúncias feitas ao poder público local demonstram que o Município sabia das irregularidades e nada fez, configurando a omissão específica e, portanto, a responsabilidade objetiva.

É importante destacar que a teoria do risco integral, mencionada na alternativa A, não se aplica a este caso. O risco integral é exceção no ordenamento jurídico, aplicando-se apenas em hipóteses taxativas, como danos nucleares, ambientais e atos terroristas contra aeronaves. No caso de omissão no dever de fiscalização, a responsabilidade não é integral, pois admite excludentes, como a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro. A alternativa C, por sua vez, generaliza a responsabilidade subjetiva para toda omissão, ignorando a exceção da omissão específica, que é justamente o caso dos autos. A alternativa D erra ao afirmar que a responsabilidade seria subsidiária, pois, na omissão específica, o Estado responde de forma direta e primária, ainda que o dano tenha sido causado por terceiro.

Guarde a fronteira entre omissão genérica (responsabilidade subjetiva) e omissão específica (responsabilidade objetiva): é exatamente nela que as alternativas desta questão se dividem. A alternativa E é a única que reconhece a existência do dever jurídico específico de agir no caso narrado, o que a torna correta.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a responsabilidade do Município se funda na teoria do risco integral. Isso está errado. O risco integral é exceção, aplicável apenas em casos taxativos (danos nucleares, ambientais, atos terroristas contra aeronaves), e não admite excludentes de responsabilidade. No caso de omissão no dever de fiscalização, a responsabilidade não é integral, pois admite excludentes como a culpa exclusiva da vítima ou de terceiro. A teoria aplicável é a do risco administrativo, que admite tais excludentes.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que não é cabível a responsabilização do Município por omissão no dever de fiscalização em qualquer caso. Isso é uma generalização indevida. Embora o Estado não seja segurador universal, a responsabilidade por omissão é possível quando há violação de um dever jurídico específico de agir, como no caso de conhecimento das irregularidades pelo poder público. A irresponsabilidade do Estado não é prevista expressamente para essa hipótese.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a responsabilidade do Município é subjetiva, sendo indispensável a demonstração do elemento subjetivo. Isso está parcialmente correto como regra geral para omissões, mas não se aplica ao caso concreto. Quando há omissão específica — dever jurídico específico de agir —, a responsabilidade é objetiva, dispensando a demonstração de culpa. No caso, as denúncias demonstram o conhecimento do poder público, configurando a omissão específica e, portanto, a responsabilidade objetiva.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a responsabilidade do Município apenas pode ser subsidiária, pois não há causalidade imediata entre a omissão e o dano. Isso está errado. Na omissão específica, o Estado responde de forma direta e primária, ainda que o dano tenha sido causado por terceiro. O nexo causal é estabelecido pela violação do dever específico de agir, que contribuiu para a ocorrência do dano. A responsabilidade subsidiária é típica de outras hipóteses, como a do poder concedente em relação às concessionárias de serviço público.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que a caracterização da responsabilidade objetiva do Município exige a violação de um dever jurídico específico de agir, o que se configura no caso narrado, em que as inúmeras denúncias demonstram que as irregularidades eram de conhecimento do poder público. Esse é exatamente o entendimento do STF no RE 1.368.861/SP (Tema 366), que trata da responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes do comércio de fogos de artifício.

Gabarito: letra E