Questão de Direito Administrativo — Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações de Apoio) — FGV 2025

Parcerias com o terceiro setor: regime jurídico, controle e consequências da desqualificação

Gabarito: letra E. A Administração Pública pode, sim, exigir o ressarcimento dos recursos orçamentários repassados — inclusive os não investidos e os malversados — e a reversão dos bens permitidos à organização social desqualificada, pois a desqualificação, embora discricionária, não é imotivada e deve ser precedida de processo administrativo com ampla defesa, importando em reversão de bens e valores e outras sanções cabíveis. Essa é a consequência lógica do regime de fomento: o patrimônio público não pode se perder quando a entidade deixa de cumprir o contrato de gestão.

O terceiro setor é composto por entidades privadas, sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado na prestação de atividades de interesse público. Não integram a Administração Pública (nem direta, nem indireta), mas, quando recebem recursos públicos, submetem-se a um regime jurídico híbrido: continuam regidas pelo direito privado, porém derrogado por normas de direito público, especialmente no que toca à transparência, ao controle e à responsabilização. As principais espécies são os serviços sociais autônomos (Sistema S), as organizações sociais (OS), as OSCIPs, as entidades de apoio e as organizações da sociedade civil (OSCs) em geral.

A organização social (OS) é uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, qualificada pelo Poder Público para desempenhar atividades de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde, mediante contrato de gestão. A qualificação é ato discricionário do Poder Executivo, mas a desqualificação não pode ser imotivada: ela ocorre quando constatado o descumprimento do contrato de gestão, e deve ser precedida de processo administrativo, assegurada a ampla defesa. É exatamente nesse ponto que a alternativa D erra.

A consequência patrimonial da desqualificação é o que a alternativa E corretamente descreve: a reversão dos bens e valores permitidos à OS e o ressarcimento dos recursos públicos, inclusive os não investidos e os malversados. Isso decorre da lógica do fomento — o dinheiro público repassado à entidade privada não perde seu caráter público, e a entidade que o utiliza em desacordo com o contrato deve devolvê-lo. A jurisprudência dos Tribunais Superiores e a legislação de regência (Lei nº 9.637/1998, que disciplina as OS) confirmam essa possibilidade, que é também uma decorrência do dever de prestar contas e do controle exercido pelos Tribunais de Contas.

Outro ponto central do regime é a aplicação da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) às entidades privadas que recebem recursos públicos. O art. 2º da LAI é expresso ao incluir, no âmbito de aplicação da lei, as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres. A publicidade, contudo, refere-se apenas à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação — não a toda a atividade da entidade. Isso derruba as alternativas A e C.

Por fim, quanto aos serviços sociais autônomos (Sistema S), a regra é que não se subordinam à Lei de Licitações (hoje Lei nº 14.133/2021), pois suas contratações seguem regulamentos próprios, observados os princípios da Administração Pública. A alternativa B tenta confundir ao afirmar que haveria subordinação quando houvesse empenho de recursos orçamentários — o que não corresponde ao regime jurídico dessas entidades, que arrecadam contribuições parafiscais e não se sujeitam à lei de licitações, ainda que recebam repasses orçamentários.

Guarde a fronteira entre qualificação/desqualificação e as consequências patrimoniais: é exatamente nela que as alternativas se dividem. A desqualificação é motivada e processual; o ressarcimento e a reversão de bens são as consequências naturais do descumprimento.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A Lei nº 12.527/2011 (LAI) é aplicável às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos mediante termo de parceria. O art. 2º da LAI é expresso ao incluir essas entidades no âmbito de aplicação da lei, ainda que a publicidade se restrinja à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação. A natureza privada da entidade não a exclui do dever de transparência quando utiliza dinheiro público.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Os serviços sociais autônomos (Sistema S) não se subordinam à Lei nº 14.133/2021 para a aquisição de bens e serviços, e essa não subordinação independe da origem dos recursos. Eles possuem regulamentos próprios de contratação, observados os princípios da Administração Pública, e arrecadam contribuições parafiscais. A ressalva "salvo quando envolver empenho de recursos orçamentários" não encontra amparo legal: mesmo quando recebem repasses orçamentários, não se submetem à lei de licitações.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Idêntico erro da alternativa A, agora com o contrato de gestão. A LAI é aplicável às entidades que recebem recursos públicos mediante contrato de gestão, conforme o art. 2º, que expressamente menciona essa hipótese. A natureza privada não afasta a incidência da lei quanto à parcela pública dos recursos.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A desqualificação da organização social não é imotivada. Ela ocorre quando constatado o descumprimento do contrato de gestão e deve ser precedida de processo administrativo, assegurada a ampla defesa. Embora a qualificação seja ato discricionário, a desqualificação exige motivação e devido processo legal — não pode ocorrer "a qualquer tempo" e sem justificativa.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A Administração Pública pode exigir o ressarcimento dos recursos orçamentários repassados à organização social desqualificada — inclusive os não investidos e os malversados — e a reversão dos bens permitidos. Essa é a consequência patrimonial da desqualificação, que decorre do descumprimento do contrato de gestão e visa proteger o erário. O patrimônio público repassado à entidade privada não perde seu caráter público, e a entidade que o utiliza em desacordo com o contrato deve devolvê-lo.

Gabarito: letra E.