Questão de Direito Administrativo — Poderes da Administração — FGV 2022

Abuso de poder: excesso × desvio e a forma omissiva

Gabarito: letra C. O superior hierárquico, ao permanecer inerte diante do desvio de poder praticado por seu subordinado, incorre em abuso de poder na sua forma omissiva, pois os poderes administrativos são irrenunciáveis e a omissão diante do dever de agir também configura abuso. A doutrina administrativa é clara: o abuso de poder pode se manifestar tanto por condutas comissivas quanto omissivas, e a omissão específica — quando a Administração tem o dever de agir diante de uma situação determinada — enseja abuso de poder.

O abuso de poder é gênero que se desdobra em duas espécies: o excesso de poder e o desvio de poder (ou desvio de finalidade). No excesso, o agente atua fora dos limites de sua competência; no desvio, o agente atua dentro da competência, mas com finalidade diversa da prevista em lei. A doutrina de Hely Lopes Meirelles, amplamente adotada, define o abuso de poder como aquele que ocorre "quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades administrativas".

O ponto central da questão é que o abuso de poder não se limita à ação: a omissão também pode configurá-lo. Quando o agente público tem o dever legal de agir e se mantém inerte, prejudicando o interesse público, há abuso de poder na forma omissiva. No caso narrado, o superior hierárquico, conhecedor do desvio de poder do subordinado, nada faz para reparar o mal — ou seja, deixa de exercer o poder-dever de fiscalizar e corrigir, que decorre do poder hierárquico. Essa omissão específica (dever de agir diante de situação determinada) configura abuso de poder omissivo.

A distinção entre as formas de abuso de poder é essencial para resolver a questão:

A pegadinha da questão está em associar a omissão do superior a outras figuras, como excesso de poder ou desvio de finalidade, quando na verdade a omissão configura abuso de poder na forma omissiva — uma modalidade que a doutrina reconhece expressamente.

Alternativa A — ❌ Incorreta

O erro está em classificar a conduta do superior como excesso de poder. O excesso de poder ocorre quando o agente atua além dos limites de sua competência — é uma conduta comissiva, de ação. No caso, o superior não atuou: ele se omitiu. A omissão não se enquadra no excesso de poder, que pressupõe uma ação que ultrapassa os limites legais. O superior não excedeu sua competência; ele deixou de exercê-la.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao afirmar que houve incompetência administrativa porque o superior "não tem os meios" para garantir o uso probo do poder. A incompetência é vício do ato administrativo que ocorre quando o ato "não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou" (Lei nº 4.717/1965, art. 2º, parágrafo único, "a"). No caso, o superior tem competência — o poder hierárquico lhe confere o dever de fiscalizar e corrigir os atos dos subordinados. Não há falta de meios; há omissão no exercício de um poder-dever.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que ocorreu abuso de poder na sua forma omissiva. O superior hierárquico, conhecedor do desvio de poder do subordinado, manteve-se inerte quando deveria ter agido. A doutrina é expressa: a omissão do agente em situações que exigem sua atuação caracteriza abuso de poder. O poder hierárquico impõe ao superior o dever de ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas — e a inércia diante do ilícito configura abuso de poder omissivo.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao falar em desvio de finalidade. O desvio de finalidade ocorre quando o agente pratica um ato visando a fim diverso do previsto em lei — é uma conduta comissiva, em que o agente age, mas com intenção diversa da legal. No caso, o superior não praticou ato algum: ele se omitiu. A omissão não se enquadra no desvio de finalidade, que pressupõe uma ação viciada na finalidade. Além disso, o desvio de finalidade é espécie de abuso de poder na forma comissiva, não omissiva.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao falar em quebra de hierarquia. A quebra de hierarquia ocorreria se o subordinado desobedecesse ordens legais do superior — é uma conduta do subordinado contra o superior. No caso, a situação é inversa: o superior é quem falha, ao tolerar a conduta ilícita do subordinado. A tolerância do superior não configura quebra de hierarquia, mas sim abuso de poder na forma omissiva — o superior deixou de exercer o poder hierárquico que lhe compete.

Gabarito: letra C