Questão de Direito Administrativo — Duração, Extinção, Inexecução, Sanções e Responsabilidade — VUNESP 2019

Alteração unilateral de contratos administrativos: modificação qualitativa

Gabarito: letra E. A mudança do local de prestação dos serviços, motivada por razões técnicas desconhecidas à época da licitação, constitui modificação qualitativa do contrato, que admite alteração unilateral pela Administração, nos termos do art. 124, I, "a", da Lei nº 14.133/2021 (e, no regime anterior, do art. 65, I, "a", da Lei nº 8.666/1993). A hipótese não configura anulação nem revogação, pois não há ilegalidade nem mera conveniência administrativa — há necessidade de adequar o contrato a fato superveniente.

A questão trata das cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos, que conferem à Administração a prerrogativa de alterar unilateralmente o contrato, dentro dos limites legais, para melhor adequação às finalidades de interesse público. Essa prerrogativa é a contrapartida da posição de supremacia do Poder Público e não depende de concordância do contratado.

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 124, I, "a", prevê expressamente a possibilidade de alteração unilateral qualitativa, quando houver necessidade de modificar o projeto ou as especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos. A mudança do local de execução do serviço, quando decorrente de fato superveniente e imprevisível (como a necessidade de transferência da sede), enquadra-se nessa hipótese, pois não altera a essência do objeto — continua sendo a prestação de serviços de portaria e limpeza, apenas em outro endereço.

A distinção central é entre alteração qualitativa (modifica as especificações, o modo de execução, o local — desde que não desnature o objeto) e alteração quantitativa (acréscimo ou supressão de quantitativos, sujeita a limites percentuais). A mudança de local, no caso, é qualitativa e unilateral, pois visa adequar o contrato à nova realidade fática, sem alterar a natureza do serviço contratado.

A banca explora a confusão entre alteração unilateral (prerrogativa da Administração) e alteração bilateral (acordo entre as partes). A alternativa C afirma que a mudança de local exige acordo, mas o art. 124, I, "a", autoriza a alteração unilateral justamente para adequação técnica — e a mudança de sede, por razões supervenientes, é hipótese típica de adequação técnica.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que o aditamento unilateral só seria possível se a modificação implicasse alteração do valor inicial em até 50%. Há dois erros: (1) a alteração unilateral qualitativa não depende de limite percentual — o limite de 50% aplica-se às supressões bilaterais (e 25% para acréscimos/supressões unilaterais), não à modificação qualitativa; (2) a mudança de local, por si, não implica necessariamente alteração de valor. O percentual citado não é requisito para a alteração qualitativa.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Sustenta que o contrato deve ser anulado por suposta violação ao dever de concurso público. Não há qualquer relação: a prestação de serviços de portaria e limpeza é delegável a particular mediante licitação (que foi realizada), e a contratação de serviços não exige concurso público — este é exigido para provimento de cargos efetivos. Não há ilegalidade a anular.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que a mudança de local constitui alteração de regime de execução, que não admite alteração unilateral. Há dupla confusão: (1) a mudança de local, por razões técnicas supervenientes, é modificação qualitativa (art. 124, I, "a"), não alteração de regime de execução; (2) mesmo a alteração de regime de execução, quando necessária por verificação técnica, admite alteração por acordo (art. 124, II, "b") — mas a hipótese dos autos é de adequação técnica unilateral. A alternativa erra ao negar a possibilidade de alteração unilateral.

Alternativa D — ❌ Incorreta

Sustenta que o contrato deve ser revogado por modificação substancial do objeto. A revogação ocorre por conveniência e oportunidade da Administração, e a mudança de local não altera substancialmente o objeto — o serviço continua sendo o mesmo (portaria e limpeza), apenas em outro endereço. Não há violação ao dever de licitar, pois a alteração é permitida pela lei.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A mudança do local de prestação dos serviços, por razões técnicas desconhecidas à época da licitação, constitui modificação qualitativa do contrato, permitindo alteração unilateral pela Administração, com fundamento no art. 124, I, "a", da Lei nº 14.133/2021. A hipótese se amolda perfeitamente à "modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus objetivos" — a transferência da sede é fato superveniente que exige adequação do contrato, sem desnaturar o objeto.

Gabarito: letra E