Questão de Direito Administrativo — Administração Indireta — VUNESP 2022

Autarquias: criação, regime jurídico e características

Gabarito: letra A. A autarquia é pessoa jurídica de direito público criada diretamente por lei específica, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, e sua personalidade jurídica surge com a vigência da lei criadora — sem necessidade de registro. As demais alternativas contêm erros: o regime de pessoal das autarquias é estatutário (não pode ser CLT), seus bens são impenhoráveis (não penhoráveis), seus atos e contratos são de natureza pública (não privada) e sua responsabilidade civil é objetiva pela teoria do risco administrativo (não da culpa anônima).

A autarquia é uma das entidades da Administração Indireta, criada por descentralização administrativa por outorga (também chamada de descentralização legal ou por serviços). Ela é definida pelo Decreto-Lei 200/1967 como "o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada". O Código Civil, em seu art. 41, IV, inclui as autarquias entre as pessoas jurídicas de direito público interno.

A criação por lei específica é exigência constitucional (art. 37, XIX, CF), e a iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo. Diferentemente das empresas públicas e sociedades de economia mista — que são criadas por autorização legal e só adquirem personalidade com o registro do ato constitutivo —, a autarquia nasce com a própria lei, que já a institui e define sua estrutura. Por isso, a personalidade jurídica começa com a vigência da lei criadora.

O regime jurídico das autarquias é de direito público, o que lhes confere prerrogativas como imunidade tributária recíproca, impenhorabilidade e imprescritibilidade dos bens, prazos processuais em dobro, pagamento por precatórios e não sujeição à falência. Seus agentes são servidores públicos, sujeitos ao regime estatutário, com concurso público, estabilidade e teto remuneratório. A responsabilidade civil é objetiva, com base na teoria do risco administrativo (art. 37, § 6º, CF), aplicável às pessoas jurídicas de direito público.

A banca explora aqui a confusão entre autarquias e as demais entidades da Administração Indireta, especialmente as de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado), que seguem regime trabalhista (CLT), têm bens privados (penhoráveis, em regra) e atos de natureza predominantemente privada. A alternativa A é a única que descreve corretamente o regime de criação da autarquia.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que a autarquia é instituída diretamente pela lei, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, e que sua personalidade jurídica começa com a vigência da lei criadora. Isso decorre do art. 37, XIX, da CF, que exige lei específica para criação de autarquias, e da natureza de pessoa jurídica de direito público, que dispensa registro. A lei já cria a entidade, não apenas autoriza sua criação — diferentemente do que ocorre com as entidades de direito privado.

Alternativa B — ❌ Incorreta

O regime de pessoal das autarquias é estatutário, não podendo ser trabalhista (CLT). Os servidores de autarquias são regidos por estatuto próprio, com concurso público, estabilidade e demais regras do regime jurídico único. A possibilidade de regime CLT é das entidades de direito privado da Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado). A banca troca o regime aplicável às autarquias pelo das entidades privadas.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Os bens das autarquias são bens públicos, com as características de inalienabilidade (relativa, pois podem ser alienados nos casos legais), impenhorabilidade e imprescritibilidade. A alternativa erra ao afirmar que são "penhoráveis" — na verdade, são impenhoráveis, não podendo ser objeto de penhora para satisfação de créditos. A penhorabilidade é característica dos bens privados, como os das empresas estatais exploradoras de atividade econômica.

Alternativa D — ❌ Incorreta

Os atos e contratos das autarquias são, via de regra, de natureza pública, pois elas exercem atividades típicas de Estado e se submetem ao regime jurídico de direito público. Isso implica a necessidade de licitação, a aplicação de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos e o controle pela Administração Direta. A natureza privada é própria das entidades de direito privado da Administração Indireta, como empresas públicas e sociedades de economia mista.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A responsabilidade civil das autarquias é objetiva, fundada na teoria do risco administrativo (art. 37, § 6º, CF), e não na "teoria da culpa anônima". A teoria da culpa anônima é uma construção doutrinária ligada à responsabilidade subjetiva, em que se presume a culpa do Estado sem necessidade de identificar o agente. No risco administrativo, basta a demonstração do dano e do nexo causal com a atuação estatal, sendo dispensada a prova de culpa. A banca mistura conceitos de responsabilidade civil.

Gabarito: letra A.