Questão de Direito Administrativo — Administração Indireta — VUNESP 2022

Organização da Administração Pública: desconcentração e descentralização

Gabarito: letra A. A criação de órgãos públicos especializados dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica é a materialização da desconcentração administrativa, que se distingue da descentralização por envolver distribuição interna de competências, sem transferência a outra pessoa jurídica. As demais alternativas apresentam erros conceituais sobre a Administração Indireta, entidades paraestatais, funções administrativas, empresas estatais e consórcios públicos.

A organização administrativa do Estado pode se dar por duas técnicas fundamentais: a desconcentração e a descentralização. A desconcentração ocorre dentro da mesma pessoa jurídica, com a distribuição interna de competências entre órgãos, criados para especializar o desempenho das funções administrativas. É o que acontece, por exemplo, quando a União cria Ministérios ou quando um Estado cria Secretarias: não há criação de nova pessoa jurídica, apenas repartição de atribuições entre órgãos da própria estrutura. Já a descentralização envolve a transferência da titularidade ou da execução de serviços a outra pessoa jurídica, como ocorre com a criação de autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, que compõem a Administração Indireta.

A distinção é essencial para a prova: na desconcentração há hierarquia e subordinação entre os órgãos; na descentralização, não há subordinação, mas apenas controle finalístico (tutela administrativa) sobre a entidade descentralizada. A banca explora justamente essa confusão, apresentando a desconcentração como se fosse descentralização ou vice-versa.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa descreve com precisão o fenômeno da desconcentração administrativa: a criação de órgãos públicos especializados, dentro da mesma pessoa jurídica, para distribuir internamente as competências administrativas. É o que a doutrina chama de desconcentração por serviço ou orgânica, em contraposição à descentralização, que pressupõe a transferência a outra pessoa jurídica. A alternativa está correta ao afirmar que essa organização é a materialização da desconcentração.

Alternativa B — ❌ Incorreta

As entidades paraestatais (organizações sociais, serviços sociais autônomos e conselhos de classe) não compõem a Administração Pública Indireta. Elas integram o chamado Terceiro Setor, atuando em colaboração com o Estado, mas sem personalidade jurídica de direito público e sem integrar formalmente a Administração. A Administração Indireta é composta, exclusivamente, por autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e, para parte da doutrina, os consórcios públicos. O erro está em incluir entidades paraestatais no rol da Administração Indireta.

Alternativa C — ❌ Incorreta

As funções administrativas não são atribuídas exclusivamente aos órgãos do Poder Executivo. Embora o Executivo exerça tipicamente a função administrativa, os Poderes Legislativo e Judiciário também desempenham atividades administrativas, ainda que de forma atípica, como a gestão de seus próprios servidores, a realização de licitações e a administração de seus órgãos internos. A Constituição Federal, ao tratar da administração pública, refere-se à "administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios", evidenciando que a função administrativa é exercida por todos os Poderes.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A criação de empresas estatais para intervenção direta na economia não é prerrogativa da Administração para atendimento ao interesse público secundário. A exploração de atividade econômica pelo Estado é excepcional e somente se justifica quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme a Constituição Federal. O interesse público secundário é o interesse da própria Administração como pessoa jurídica, que não pode se sobrepor ao interesse público primário (o interesse da coletividade). A alternativa inverte a lógica constitucional: a intervenção estatal na economia visa ao interesse público primário, não ao secundário.

Alternativa E — ❌ Incorreta

O consórcio público não será necessariamente constituído na forma de fundação pública ou associação privada sem fins lucrativos. Conforme a Lei 11.107/2005, o consórcio público pode ser constituído como associação pública (pessoa jurídica de direito público, com natureza autárquica) ou como pessoa jurídica de direito privado (sem fins lucrativos). A alternativa erra ao restringir as formas possíveis, excluindo a associação pública, que é a forma mais comum e a que integra a Administração Indireta.

Gabarito: letra A.