Questão de Direito Administrativo — Controle administrativo, judicial e legislativo — VUNESP 2022

Mérito do ato administrativo e controle judicial

Gabarito: letra D. O Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, anula atos administrativos quando presentes ilegalidade ou ilegitimidade, mas não pode revogá-los nem substituir o administrador na apreciação do mérito (juízo de conveniência e oportunidade). Essa é a síntese do controle judicial de legalidade, que encontra fundamento na Súmula 473 do STF e na doutrina consolidada.

O mérito administrativo é o aspecto do ato discricionário relativo à conveniência e oportunidade de sua prática — a escolha, dentro dos limites legais, da solução mais adequada ao interesse público. O controle judicial, em regra, não adentra o mérito: o juiz não pode dizer se o ato é bom, justo ou útil, pois isso significaria substituir a vontade legítima do administrador pela sua. O que o Judiciário pode e deve fazer é controlar a legalidade do ato, verificando se a Administração respeitou os elementos vinculados (competência, finalidade, forma) e os limites da discricionariedade. Se houver ilegalidade ou ilegitimidade, o ato deve ser anulado — com efeitos retroativos (ex tunc). Já a revogação é privativa da Administração, que a realiza por motivos de conveniência e oportunidade, com efeitos ex nunc.

A distinção entre anulação e revogação é central: anula-se o ato ilegal; revoga-se o ato inoportuno ou inconveniente. O Judiciário anula; a Administração anula e revoga. Essa lógica está expressa na Súmula 473 do STF, que ressalva, em todos os casos, a apreciação judicial — ou seja, o Judiciário pode sempre examinar a legalidade do ato, inclusive quando a Administração o anula ou revoga.

A banca explora exatamente a confusão entre os institutos: o candidato que não domina a diferença entre anulação e revogação, e entre controle de legalidade e controle de mérito, tende a marcar alternativas que atribuem ao Judiciário poderes que ele não possui.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que cabe ao Judiciário substituir o administrador no trato do mérito. Isso contraria o princípio da separação dos Poderes e a própria natureza do controle judicial, que é de legalidade. O Judiciário não pode impor sua própria valoração de conveniência e oportunidade no lugar da Administração — apenas pode anular o ato se houver ilegalidade. A doutrina de Maria Sylvia Di Pietro, citada em julgados, é clara: o Judiciário não pode invadir o espaço de livre decisão reservado pela lei ao administrador.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Diz que o controle de mérito do ato discricionário resulta na revogação ou não do ato, bem como em sua anulação. O erro está em atribuir ao controle de mérito a possibilidade de anulação. O controle de mérito (conveniência e oportunidade) é exercido pela própria Administração e conduz à revogação — nunca à anulação, que pressupõe ilegalidade. A anulação decorre do controle de legalidade, que pode ser exercido tanto pela Administração (autotutela) quanto pelo Judiciário.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que o Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, revoga atos administrativos. Isso é incorreto: a revogação é ato privativo da Administração, fundado em razões de conveniência e oportunidade. O Judiciário não pode revogar atos administrativos, pois isso implicaria ingerência no mérito administrativo. O Judiciário apenas anula atos ilegais.

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que o Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, anula os atos administrativos se houve ilegalidade ou ilegitimidade. É exatamente o que dispõe a Súmula 473 do STF, que ressalva "em todos os casos, a apreciação judicial". O controle judicial é de legalidade/legitimidade, e a sanção para o ato ilegal é a anulação, com efeitos retroativos. O Judiciário não aprecia o mérito, mas pode e deve anular o ato quando este viola a ordem jurídica.

Alternativa E — ❌ Incorreta

Diz que o controle de mérito é excepcionalmente controle de oportunidade e conveniência. Na verdade, o controle de mérito é, por definição, o controle de conveniência e oportunidade — não é excepcional, é a própria essência do mérito. O que é excepcional é o controle judicial sobre o mérito, que em regra não ocorre. A alternativa inverte a relação: o mérito é sempre conveniência e oportunidade; o controle judicial sobre ele é que é excepcional (apenas quando há ilegalidade oculta, como desvio de finalidade).

Gabarito: letra D