Questão de Direito Administrativo — Administração Indireta — VUNESP 2022

Administração Indireta: empresas estatais, autarquias e desestatização

Gabarito: letra A. As entidades privadas com participação minoritária do Estado, ainda que influenciadas por golden shares e acordos de acionistas, não integram o conceito de empresas estatais e, por consequência, não compõem a Administração Indireta — é exatamente o que afirma a alternativa correta. O conceito de empresa estatal exige controle estatal (participação majoritária no capital votante), e não mera influência.

A Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas, com personalidade jurídica própria, criadas por descentralização legal (por outorga) e vinculadas à Administração Direta. O rol clássico, previsto no art. 4º do Decreto-Lei 200/1967 e no art. 37, XIX, da Constituição Federal, compreende: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. A doutrina e a legislação posterior incluíram também os consórcios públicos (Lei 11.107/2005) e as subsidiárias das empresas estatais (Lei 13.303/2016).

A questão explora justamente a fronteira do conceito de empresa estatal. Para que uma entidade privada seja considerada empresa estatal (e, portanto, integrante da Administração Indireta), é necessário que o Estado detenha o controle — ou seja, a maioria do capital votante. A mera participação minoritária, mesmo acompanhada de instrumentos de influência como as golden shares (ações de classe especial que conferem poder de veto em determinadas matérias) ou acordos de acionistas, não transforma a entidade em empresa estatal. Ela permanece uma empresa privada, ainda que sujeita a certa influência estatal. Esse é o entendimento que a alternativa A espelha corretamente.

A banca, ao longo das alternativas, testa o conhecimento sobre: (i) o conceito de empresa estatal; (ii) a necessidade de lei específica para desestatização; (iii) a forma de criação das autarquias; (iv) a reserva legal e o detalhamento da estrutura interna; e (v) o regime de responsabilidade civil das autarquias. Vamos analisar cada uma.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta. O conceito de empresa estatal (empresa pública e sociedade de economia mista) exige controle estatal, que se materializa na maioria do capital votante pertencente ao Estado. A participação minoritária, ainda que acompanhada de golden shares ou acordos de acionistas que confiram influência, não caracteriza a entidade como empresa estatal. Ela permanece uma empresa privada, fora da Administração Indireta. A golden share é um instrumento de influência, não de controle — o que a doutrina e a legislação (Lei 13.303/2016, art. 3º) exigem para a caracterização da empresa estatal é o controle acionário.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que é necessária, em regra, lei específica para inclusão de empresa pública em programa de desestatização. O erro está na expressão "em regra". A desestatização (privatização) de empresa pública depende de autorização legislativa, mas não necessariamente de lei específica para cada caso. A autorização pode constar de lei geral (como a Lei 9.491/1997, que instituiu o Programa Nacional de Desestatização) ou de lei que autorize a alienação do controle acionário. A exigência de lei específica é para a criação de autarquia e para a autorização de instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação (art. 37, XIX, CF). Para a desestatização, a autorização legislativa pode ser dada por lei que trate do programa de desestatização, sem necessidade de lei específica para cada empresa. Portanto, a alternativa erra ao generalizar.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a autarquia é instituída diretamente por lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo ou de qualquer membro da Assembleia Legislativa. O erro está na segunda parte: a criação de autarquia é matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, "e", CF). Os membros da Assembleia Legislativa não têm iniciativa para propor lei que crie autarquia. A criação de autarquia se dá por lei específica (art. 37, XIX, CF), mas a iniciativa é privativa do Executivo. A alternativa confunde a competência para criar (que é do Legislativo, mediante lei) com a iniciativa (que é privativa do Executivo).

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a reserva legal, exigida para a instituição de autarquia, impõe que o detalhamento da sua estruturação interna seja estabelecido pela lei que a criou e não por outro ato administrativo. O erro está na palavra "impede". A lei específica cria a autarquia e define sua estrutura básica, mas o detalhamento da estrutura interna pode ser feito por decreto do Poder Executivo ou por regimento interno aprovado pela própria autarquia. A reserva legal exige que a criação e a extinção se deem por lei, mas não impede que a organização interna seja detalhada por ato administrativo. A doutrina (e a prática) admitem que a lei fixe as linhas gerais e o Executivo ou a própria entidade detalhe a estrutura. Portanto, a alternativa erra ao afirmar que o detalhamento só pode ser feito pela lei.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que as autarquias sujeitam-se à responsabilidade civil objetiva, fundada na teoria da culpa administrativa. O erro está na fundamentação. As autarquias, como pessoas jurídicas de direito público, sujeitam-se à responsabilidade civil objetiva, mas com base na teoria do risco administrativo (art. 37, § 6º, CF), e não na "teoria da culpa administrativa". A teoria da culpa administrativa (ou culpa do serviço) é uma construção doutrinária que se aplica, em certa medida, à responsabilidade por omissão, mas a responsabilidade objetiva das autarquias por atos comissivos decorre do risco administrativo. A alternativa troca a teoria correta.

Gabarito: letra A