Questão de Direito Administrativo — Tópicos Mesclados de Atos Administrativos — VUNESP 2024

Discricionariedade administrativa e controle judicial

Gabarito: letra C. A alternativa correta trata da teoria dos motivos determinantes aplicada aos atos discricionários: quando há pluralidade de motivos e apenas um deles é ilícito, o ato não será invalidado se os demais motivos, por si sós, justificarem a decisão — desde que não se contamine a substância do ato. As demais alternativas invertem ou distorcem os institutos: o controle judicial se restringe à legalidade/juridicidade (não substitui o mérito), a LINDB admite o controle por valores jurídicos abstratos, a juridicidade amplia o controle e o Judiciário anula (não revoga) atos ilegais.

A discricionariedade administrativa é a margem de liberdade que a lei confere ao administrador para escolher, entre opções igualmente válidas, a solução mais conveniente e oportuna ao interesse público. Essa liberdade, porém, não é absoluta: incide apenas sobre o motivo e o objeto do ato, enquanto competência, finalidade e forma são sempre vinculadas. O mérito administrativo — o juízo de conveniência e oportunidade — é o núcleo do ato discricionário, e é justamente sobre ele que o Poder Judiciário não pode se substituir ao administrador.

O controle judicial dos atos discricionários, em regra, restringe-se aos aspectos de legalidade (ou juridicidade, em sentido amplo). Isso significa que o Judiciário pode e deve invalidar atos ilegais, mas não pode revogá-los por razões de conveniência e oportunidade, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes. A doutrina de Maria Sylvia Di Pietro, citada no material de apoio, é precisa: "o controle judicial é possível, mas terá que respeitar a discricionariedade administrativa nos limites em que ela é assegurada à Administração Pública pela lei". O juiz verifica se a autoridade ultrapassou o espaço livre deixado pela lei — se ultrapassou, invade o campo da legalidade e o ato deve ser anulado.

A teoria dos motivos determinantes, por sua vez, estabelece que a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento: se os motivos forem inexistentes ou falsos, o ato será nulo. Aplica-se tanto a atos vinculados quanto a discricionários. A questão da pluralidade de motivos é um refinamento dessa teoria: se o ato se apoia em vários motivos e apenas um deles é ilícito, mas os demais, por si sós, justificam a decisão, o ato não será invalidado — desde que o vício não contamine a substância do ato. Esse é exatamente o teor da alternativa C.

A evolução do controle da discricionariedade também passa pelo princípio da juridicidade. Hoje, a Administração não se submete apenas à lei, mas ao Direito como um todo, incluindo princípios constitucionais como razoabilidade, proporcionalidade, moralidade e eficiência. Isso amplia o controle judicial: o juiz pode examinar se o ato viola princípios, mesmo que não viole literalmente uma lei. A constitucionalização do Direito Administrativo reduziu a discricionariedade e ampliou o controle, contrariando a ideia de que a juridicidade não gera restrições mais sensíveis à atuação do administrador.

A pegadinha central desta questão é a confusão entre anulação e revogação. O Judiciário anula atos ilegais (controle de legalidade); a Administração revoga atos legais por conveniência e oportunidade (controle de mérito). A alternativa E inverte essa lógica ao afirmar que o Judiciário poderia revogar atos com vícios de competência, finalidade e forma — na verdade, esses vícios tornam o ato ilegal e sujeito a anulação judicial, não a revogação. Guarde essa fronteira: é exatamente nela que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que os valores jurídicos abstratos, ainda que positivados, não podem ser utilizados como base para o controle dos atos discricionários. Isso contraria a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que, em seu art. 20, expressamente autoriza o controle com base em valores jurídicos abstratos. O dispositivo determina que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. Ou seja, os valores abstratos podem e devem ser considerados, desde que ponderados com suas consequências. A alternativa inverte a regra: não é que os valores não possam ser usados; é que seu uso exige a consideração das consequências práticas.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que o controle jurisdicional sobre atos discricionários, em regra, não se restringe aos aspectos de legalidade, sendo autorizado que o Poder Judiciário substitua o administrador para definir a decisão mais conveniente ou oportuna. Isso é exatamente o oposto da regra. O controle judicial se restringe aos aspectos de legalidade (juridicidade), sendo vedado ao Judiciário substituir-se ao administrador na escolha do mérito. O material de apoio é claro: "o controle jurisdicional sobre os atos oriundos dos demais Poderes (Executivo e Legislativo) restringe-se aos aspectos de legalidade (juridicidade), sendo vedado ao Poder Judiciário substituir-se ao administrador e ao legislador para definir, dentro da moldura normativa, qual a decisão mais conveniente ou oportuna para o atendimento do interesse público, sob pena de afronta ao princípio constitucional da separação de poderes". A alternativa troca a regra pela exceção: o Judiciário não substitui o administrador; apenas controla a legalidade.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que a teoria dos motivos determinantes não deve ser utilizada para invalidar um ato discricionário quando há pluralidade de motivos e apenas um deles é ilícito, desde que não se contamine a substância do ato. Esse é o entendimento consolidado na doutrina e na jurisprudência: se os demais motivos, por si sós, justificam a edição do ato, o vício de um dos motivos não o invalida. A teoria dos motivos determinantes estabelece que a validade do ato se vincula aos motivos indicados como fundamento — mas, se há outros motivos válidos que sustentam a decisão, o ato permanece hígido. A ressalva "desde que não se contamine a substância do ato" é essencial: se o motivo ilícito for o único ou o determinante da decisão, o ato será nulo.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que o princípio da juridicidade não gera restrições mais sensíveis à atuação do administrador e não acarreta a ampliação do controle judicial, por representar ofensa à separação dos poderes. Isso é o oposto do entendimento atual. A juridicidade — a submissão da Administração ao Direito como um todo, e não apenas à lei — amplia o controle judicial, pois permite ao Judiciário examinar a conformidade do ato com princípios constitucionais (razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, eficiência), e não apenas com a lei em sentido estrito. O material de apoio é explícito: "a constitucionalização dos princípios da Administração conferiu ao Poder Judiciário e aos demais órgãos de controle a possibilidade de examinar aspectos do ato antes vedados ao Poder Judiciário". A juridicidade reduz a discricionariedade e amplia o controle — exatamente o contrário do que a alternativa afirma.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que atos discricionários com vícios de competência, finalidade e forma poderão ser revogados pelo Poder Judiciário. Há dois erros graves. Primeiro, o Judiciário não revoga atos administrativos: a revogação é prerrogativa da Administração, fundada em razões de conveniência e oportunidade (controle de mérito). O Judiciário anula atos ilegais (controle de legalidade). Segundo, vícios de competência, finalidade e forma tornam o ato ilegal, sujeito a anulação — não a revogação. A alternativa confunde os institutos da anulação e da revogação, além de atribuir ao Judiciário uma competência que ele não possui.

Gabarito: letra C — a única alternativa que reflete corretamente o entendimento sobre a teoria dos motivos determinantes aplicada aos atos discricionários.