Questão de Direito Administrativo — Atos Administrativos: Espécies, Classificação, Fases de Constituição — VUNESP 2024

Atos administrativos: espécies e classificação

Gabarito: letra A. As empresas delegatárias de serviços públicos, quando exercem a atividade delegada, podem praticar atos materialmente administrativos, ainda que não integrem a Administração Pública Direta. Isso porque o ato administrativo se define pela função administrativa exercida, e não pela natureza jurídica do ente que o pratica — a delegação transfere o exercício da atividade, e com ela a prerrogativa de editar atos administrativos.

O ato administrativo é a declaração unilateral do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. A doutrina clássica (Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Celso Antônio Bandeira de Mello) classifica os atos administrativos em cinco espécies: normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos. Cada espécie tem função própria e exemplos típicos, e é exatamente essa distinção que a banca explora nas alternativas.

A classificação quanto às espécies é um dos temas mais cobrados em Direito Administrativo. Vejamos cada uma:

• Atos normativos: contêm um comando geral e abstrato do Executivo, visando à correta aplicação da lei. Exemplos: decretos regulamentares, regimentos, resoluções, instruções normativas.

• Atos ordinatórios: disciplinam o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes, com fundamento no poder hierárquico. Exemplos: instruções, circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, ofícios e despachos.

• Atos negociais: contêm declaração de vontade da Administração coincidente com a pretensão do particular, visando concretizar negócios jurídicos ou atribuir direitos ao interessado. Exemplos: licença, autorização, permissão, admissão, homologação, dispensa, renúncia.

• Atos enunciativos: apenas certificam ou atestam um fato, ou emitem opinião sobre determinado assunto, sem manifestação de vontade produtora de efeitos jurídicos. Exemplos: certidões, atestados, pareceres, apostilas.

• Atos punitivos: impõem sanções àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias. Exemplos: multa, interdição.

A avocação e a delegação são institutos derivados do poder hierárquico, mas com regras próprias. A avocação é a chamada de competência de um órgão subordinado para o superior, e, como regra, não pode recair sobre competência exclusiva do subordinado. A delegação, por sua vez, é a transferência do exercício da competência a outro órgão, e também não pode atingir competências exclusivas. A Lei nº 9.784/1999, em seu art. 11, estabelece que a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

A pegadinha central desta questão está na troca de conceitos entre as espécies de atos administrativos. A banca mistura as definições de atos ordinatórios, enunciativos, negociais e normativos, e o candidato que não domina a classificação acaba errando. Guarde a fronteira entre cada espécie: é exatamente nela que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta. As empresas delegatárias de serviços públicos (concessionárias, permissionárias) não integram a Administração Pública Direta nem Indireta, mas, quando exercem a atividade delegada, praticam atos materialmente administrativos. Isso ocorre porque a função administrativa pode ser exercida fora da Administração Pública, por particulares em colaboração com o Estado. A doutrina é pacífica ao afirmar que a edição de atos administrativos não é exclusividade dos entes e entidades que compõem a Administração Pública, e o STJ admite, inclusive, a impetração de mandado de segurança contra atos de concessionárias de serviços públicos que determinam a interrupção do serviço ao usuário, pois tais atos não são de simples gestão, mas de delegação administrativa.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa confunde atos ordinatórios com atos enunciativos. Atos ordinatórios são aqueles que disciplinam o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes, com fundamento no poder hierárquico — exemplos: instruções, circulares, avisos, ordens de serviço. Já os atos que expressam opiniões ou certificam fatos são os enunciativos (certidões, atestados, pareceres). Além disso, a licença e a permissão são exemplos de atos negociais, não de atos ordinatórios. A banca misturou três espécies distintas em uma única alternativa.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa inverte a regra da avocação. A avocação é a chamada de competência de um órgão subordinado para o superior, mas não pode recair sobre competência exclusiva do subordinado. A regra é exatamente o oposto do que afirma a alternativa: os atos de competência exclusiva de certo agente, como regra, não podem ser objeto de avocação. A Lei nº 9.784/1999, em seu art. 11, estabelece que a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos — e a avocação de competência exclusiva não é admitida.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa confunde atos enunciativos com atos normativos. Atos enunciativos são aqueles que apenas certificam ou atestam um fato, ou emitem opinião, sem manifestação de vontade produtora de efeitos jurídicos — exemplos: certidões, atestados, pareceres. Já os comandos gerais e abstratos emanados da Administração, cujo objetivo é a fiel execução da lei, são os atos normativos (decretos regulamentares, regimentos, resoluções, instruções normativas). A banca trocou a definição de uma espécie pela outra.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa confunde atos negociais com atos ordinatórios. Atos negociais são aqueles que contêm declaração de vontade da Administração coincidente com a pretensão do particular, visando concretizar negócios jurídicos ou atribuir direitos ao interessado — exemplos: licença, autorização, permissão, admissão. Já as instruções e ordens de serviço são exemplos de atos ordinatórios, que disciplinam o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. A banca trocou os exemplos de uma espécie pela outra.

Gabarito: letra A