Questão de Direito Administrativo — Controle Jurisdicional — FCC 2024

Controle jurisdicional da Administração Pública: legalidade, mérito e discricionariedade

Gabarito: letra B. O controle judicial, em regra, é de legalidade e legitimidade, não podendo adentrar o mérito administrativo (conveniência e oportunidade). Contudo, quando o ato impacta direitos difusos, como o meio ambiente, admite-se um conceito amplo de legalidade, que autoriza o exame de custo e benefício, sem que isso configure invasão do mérito. Essa é a leitura que a doutrina e a jurisprudência modernas fazem do controle jurisdicional, superando a visão restrita de legalidade meramente formal.

O controle jurisdicional é aquele exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos da Administração Pública, abrangendo os três Poderes quando exercem função administrativa. É um controle necessariamente provocado (não age de ofício) e, em regra, posterior. Sua principal característica é ser um controle de legalidade e legitimidade, não de mérito. O mérito administrativo é o juízo de conveniência e oportunidade que a lei confere à Administração para escolher, entre as opções válidas, a que melhor atende ao interesse público. O Judiciário não pode substituir a escolha administrativa pela sua, sob pena de violar o princípio da separação dos Poderes.

No entanto, essa distinção entre legalidade e mérito não é absoluta. A doutrina moderna, especialmente após a Constituição de 1988, reconhece que o conceito de legalidade se ampliou, passando a abranger não apenas a lei em sentido estrito, mas também os princípios constitucionais, como moralidade, razoabilidade, proporcionalidade e eficiência. Assim, o Judiciário pode controlar se a Administração, ao praticar um ato discricionário, respeitou esses princípios. Se o ato for irrazoável, desproporcional ou imoral, ele é ilegal e pode ser anulado pelo Judiciário. Isso não é controle de mérito, mas de legalidade em sentido amplo.

Essa ampliação do controle é ainda mais evidente quando se trata de direitos difusos, como o meio ambiente. Nesses casos, a legalidade é interpretada de forma mais ampla, admitindo-se a análise de custo e benefício da decisão administrativa, para verificar se ela atende adequadamente ao interesse público e à proteção do bem jurídico tutelado. O Judiciário não está substituindo a Administração, mas verificando se a escolha feita foi legal e legítima, à luz dos princípios constitucionais.

A distinção crucial que separa as alternativas é: o Judiciário pode controlar a legalidade (em sentido amplo, incluindo princípios) e a legitimidade dos atos, mas não pode adentrar o mérito administrativo puro, ou seja, a escolha discricionária válida. Quando a lei oferece à Administração duas ou mais opções igualmente válidas, a escolha de qualquer uma delas é legítima e não pode ser revista pelo Judiciário. A análise de custo e benefício, quando envolve direitos difusos, é uma forma de controle de legalidade ampla, não de mérito.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que os atos discricionários não admitem mais preservação do mérito ante o controle judicial, que passou a sindicar escolha de economicidade e eficiência. Isso é incorreto. O mérito administrativo (conveniência e oportunidade) continua sendo preservado, em regra, pelo Judiciário. O que se admite é o controle da legalidade em sentido amplo, que inclui a verificação da razoabilidade, proporcionalidade e moralidade, mas não a substituição da escolha administrativa pela judicial. A economicidade e a eficiência são critérios que podem ser analisados, mas dentro dos limites da legalidade, não como forma de reexame do mérito.

Alternativa B — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que, no controle de atos que impactam direitos difusos, como o meio ambiente, passou-se a admitir um conceito amplo de legalidade, admitindo-se o exame de custo e benefício. Isso porque a proteção de direitos difusos exige uma análise mais aprofundada da decisão administrativa, verificando se ela atende adequadamente ao interesse público e à proteção do bem jurídico tutelado. Essa análise não configura invasão do mérito, mas sim controle de legalidade em sentido amplo, à luz dos princípios constitucionais.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que não mais se estabelece distinção entre legalidade e mérito, tratando-se apenas de conformidade e resultado. Isso é incorreto. A distinção entre legalidade e mérito continua existindo e é fundamental para delimitar os limites do controle judicial. O Judiciário pode controlar a legalidade (em sentido amplo) e a legitimidade, mas não pode adentrar o mérito administrativo puro, ou seja, a escolha discricionária válida. A análise judicial não se cinge apenas a verificar o cumprimento do texto legal e o atingimento de resultados, mas também a verificar se a Administração respeitou os princípios constitucionais.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que o princípio da eficiência prepondera como parâmetro de exame de finalidade, admitindo a mitigação da legislação positivada. Isso é incorreto. O princípio da eficiência é um dos princípios que informam a atuação administrativa, mas não prepondera sobre a legalidade. A Administração deve atuar com eficiência, mas sempre dentro dos limites da lei. O Judiciário não pode admitir a mitigação da legislação positivada com base no princípio da eficiência, pois isso violaria o princípio da legalidade.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que os contratos regidos pelo direito privado possuem campo mais restrito de exame de legalidade, ante a não aplicação dos princípios que regem a Administração Pública. Isso é incorreto. Mesmo nos contratos regidos pelo direito privado, a Administração Pública atua com prerrogativas e sujeições especiais, e os princípios que regem a Administração Pública, como legalidade, moralidade e eficiência, continuam sendo aplicáveis. O controle judicial sobre esses contratos não é mais restrito, mas sim adequado à natureza da relação jurídica.

Gabarito: letra B