Questão de Direito Administrativo — Administração Indireta — FCC 2024

Descentralização administrativa e criação de entidades da Administração Indireta

Gabarito: letra C. A criação de fundações, autarquias e empresas públicas configura modelo de organização descentralizado, pois o Estado transfere a titularidade e/ou a execução de serviços a pessoas jurídicas autônomas, com personalidade jurídica própria. Para as autarquias, a Constituição Federal exige lei específica para sua criação (art. 37, XIX), o que torna a alternativa C a única correta.

A descentralização administrativa é o fenômeno pelo qual o Estado distribui competências a outras pessoas jurídicas, criadas para esse fim, que passam a integrar a chamada Administração Indireta. Diferentemente da desconcentração — que é mera distribuição interna de competências entre órgãos de uma mesma pessoa jurídica, sem criação de novas entidades —, a descentralização implica a criação de entes autônomos, com personalidade jurídica própria, patrimônio e receitas próprios, sujeitos apenas ao controle finalístico (tutela) da Administração Direta.

A doutrina costuma classificar a descentralização em duas espécies principais: por serviços (ou outorga) e por colaboração (ou delegação). Na descentralização por serviços, o Estado transfere a titularidade e a execução do serviço a uma entidade criada por lei, como ocorre com as autarquias e fundações públicas. Na descentralização por colaboração, transfere-se apenas a execução, mediante contrato ou ato unilateral, como nas concessões e permissões de serviços públicos. A criação de empresas públicas e sociedades de economia mista, embora também decorra de autorização legal, pode envolver tanto a prestação de serviços públicos quanto a exploração de atividade econômica.

O fundamento constitucional está no art. 37, XIX, da CF/88, que exige lei específica para a criação de autarquias e autorização legislativa para a instituição de empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações. Essa distinção é crucial: enquanto a autarquia é criada diretamente por lei, as demais entidades dependem de autorização em lei para que, posteriormente, sejam constituídas mediante registro de seus atos constitutivos. A exigência de lei específica para as autarquias visa garantir que sua criação seja analisada de forma individualizada pelo Poder Legislativo, evitando que entidades sejam criadas em leis genéricas ou multitemáticas.

A banca explora exatamente a confusão entre descentralização e desconcentração, e entre os diferentes regimes de criação das entidades. O candidato que confunde esses conceitos tende a marcar a alternativa A, que fala em "desconcentração", ou a alternativa B, que menciona "distribuição de competências no âmbito da Administração Central". A chave para acertar é identificar que a criação de novas pessoas jurídicas é o traço distintivo da descentralização, e que a autarquia, especificamente, exige lei específica.

Alternativa A — ❌ Incorreta

O erro está em classificar a criação de fundações, autarquias e empresas públicas como desconcentração. A desconcentração é a distribuição interna de competências entre órgãos de uma mesma pessoa jurídica, sem criação de novas entidades. Aqui, ao contrário, há criação de pessoas jurídicas autônomas, o que caracteriza descentralização. A alternativa também erra ao dizer "outorga de competências para pessoas jurídicas com personalidade jurídica própria" — embora a outorga seja uma forma de descentralização, o termo "desconcentração" invalida a assertiva.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que o modelo é descentralizado, o que está correto, mas erra ao dizer que há "distribuição de competências no âmbito da Administração Central". A descentralização, por definição, transfere competências para fora da Administração Central, criando entidades autônomas. A distribuição de competências dentro da Administração Central caracteriza a desconcentração, não a descentralização. Portanto, a alternativa é contraditória em seus próprios termos.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa está correta ao afirmar que a criação de fundações, autarquias e empresas públicas representa um modelo de organização descentralizado. Além disso, acerta ao destacar que a instituição de autarquias exige edição de lei. Esse é o ponto central: a autarquia é criada diretamente por lei específica, conforme exige o art. 37, XIX, da CF/88. As demais entidades (fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) também dependem de lei, mas apenas para autorizar sua criação, sendo constituídas posteriormente por registro de seus atos.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao afirmar que há "delegação de competências para pessoas jurídicas de direito público". Primeiro, porque a criação de entidades da Administração Indireta configura outorga (transferência de titularidade), e não delegação (transferência apenas de execução). Segundo, porque nem todas as entidades mencionadas são de direito público: as empresas públicas e as fundações públicas de direito privado são pessoas jurídicas de direito privado. A alternativa também erra ao dizer que essas entidades "passarão a atuar em nome da Administração Central" — elas atuam em nome próprio, com personalidade jurídica autônoma.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa erra ao afirmar que há "delegação de funções administrativas para órgãos integrantes da Administração Pública Direta". As fundações, autarquias e empresas públicas não são órgãos da Administração Direta; são entidades da Administração Indireta, com personalidade jurídica própria. Além disso, a transferência de funções para essas entidades configura descentralização (outorga), e não delegação. A alternativa confunde os conceitos de órgão e entidade, e de delegação e descentralização.

Gabarito: letra C