Questão de Direito Administrativo — Administração Indireta — FCC 2024

Fundações públicas e a criação da Administração Indireta

Gabarito: letra E. A medida é regular, desde que tenha havido autorização legislativa para a instituição da fundação, que passa a integrar a Administração Pública Indireta municipal. A criação de entidades da Administração Indireta, como as fundações públicas, exige lei específica autorizadora, conforme o art. 37, XIX, da Constituição Federal — é exatamente esse requisito que a alternativa correta espelha.

A Administração Pública se organiza em duas grandes estruturas: a Administração Direta, composta pelos entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) e seus órgãos, que atuam de forma centralizada; e a Administração Indireta, formada por entidades com personalidade jurídica própria — autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista — que exercem atividades de forma descentralizada, vinculadas ao ente que as criou.

As fundações públicas são entidades da Administração Indireta criadas pelo Poder Público para a consecução de fins públicos, podendo assumir personalidade jurídica de direito público ou de direito privado. Quando de direito público, são criadas diretamente por lei específica e se assemelham às autarquias (autarquias fundacionais). Quando de direito privado, são criadas pelo registro de seu ato constitutivo, mas após autorização legislativa — é a lei que autoriza a criação, e o registro formaliza a personalidade jurídica.

A Constituição Federal, no art. 37, XIX, estabelece que a criação de entidades da Administração Indireta depende de lei específica. Para as autarquias e fundações públicas, a lei é criadora (cria diretamente a entidade); para as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direito privado, a lei é autorizadora (autoriza a criação, que se concretiza com o registro do ato constitutivo). Em qualquer caso, a participação do Poder Legislativo é indispensável — não há criação de entidade da Administração Indireta sem lei.

No caso concreto, o município instituiu uma fundação com atribuições na área de pesquisas científicas, o que é perfeitamente compatível com a finalidade de tais entidades. A medida será regular se observado o requisito constitucional da autorização legislativa. A alternativa E captura exatamente essa exigência: a regularidade condicionada à existência de lei autorizadora.

A pegadinha da questão está em confundir a natureza jurídica da fundação (direito privado) com uma suposta dispensa de autorização legislativa, ou em exigir que a lei crie diretamente a entidade quando se trata de fundação de direito privado. A regra é clara: toda entidade da Administração Indireta depende de lei específica — seja para criá-la diretamente, seja para autorizar sua criação. Guarde essa distinção: é exatamente nela que as alternativas se dividem.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que a medida é irregular porque as atribuições da fundação somente poderiam ser desempenhadas por empresa prestadora de serviço público, que dispensaria autorização legislativa. Há dois erros: primeiro, as fundações públicas podem sim desempenhar atividades de pesquisa científica e fomento — não há exclusividade das empresas estatais para tais atribuições; segundo, as empresas públicas não dispensam autorização legislativa — sua criação também depende de lei específica autorizadora, nos termos do art. 37, XIX, da CF. A alternativa inverte completamente o regime jurídico de criação das entidades.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Afirma que a medida é regular porque as fundações têm natureza jurídica de direito privado, não se submetendo às regras e princípios aplicáveis à Administração Pública Direta. O erro está na segunda parte: embora as fundações públicas de direito privado se submetam, em parte, ao regime de direito privado, elas integram a Administração Pública Indireta e, por isso, sujeitam-se aos princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) — legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência —, além do controle finalístico exercido pela Administração Direta. A natureza privada não as exclui do regime administrativo.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Afirma que a instituição de fundações, de direito público ou privado, somente pode ser feita por lei, que deverá enunciar as atribuições, estrutura e quadro de cargos públicos efetivos. O erro está na generalização: para as fundações de direito privado, a lei é autorizadora, não criadora — a personalidade jurídica se adquire com o registro do ato constitutivo. Além disso, a exigência de que a lei enuncie o "quadro de cargos públicos efetivos" não se aplica às fundações de direito privado, cujo pessoal é regido pela CLT (empregados públicos), e não por cargos efetivos estatutários. A alternativa confunde o regime das fundações de direito público (criadas por lei) com o das de direito privado (autorizadas por lei).

Alternativa D — ❌ Incorreta

Afirma que a medida depende de ratificação do Poder Legislativo local, que exerce controle sobre os entes da Administração Indireta. O erro está no termo "ratificação": a participação do Poder Legislativo se dá previamente, por meio da lei autorizadora, e não posteriormente, por ratificação. O controle legislativo sobre a Administração Indireta existe (art. 49, X, da CF), mas é um controle posterior e permanente, exercido por meio de fiscalização contábil, financeira, orçamentária e operacional — não é um requisito de validade da criação da entidade. A criação exige lei prévia, não ratificação posterior.

Alternativa E — ✅ Correta ⟵ GABARITO

Afirma que a medida é regular, considerando que tenha havido autorização legislativa para a instituição do ente que passou a integrar a Administração Pública Indireta municipal. Esta é a alternativa correta: a criação de fundação pública, ainda que de direito privado, depende de autorização legislativa (art. 37, XIX, da CF). A fundação, uma vez instituída com a observância desse requisito, integra legitimamente a Administração Indireta do município, podendo desempenhar as atribuições de pesquisa científica e fomento descritas no enunciado. A regularidade da medida está condicionada exatamente à existência da lei autorizadora.

A regra de ouro para levar à prova: toda entidade da Administração Indireta — autarquia, fundação, empresa pública ou sociedade de economia mista — depende de lei específica para existir. A diferença está apenas no papel da lei: para autarquias e fundações de direito público, a lei cria diretamente; para empresas estatais e fundações de direito privado, a lei autoriza a criação, que se completa com o registro do ato constitutivo. Sem lei, não há entidade válida.

Gabarito: letra E