Questão de Direito Administrativo — Extinção dos atos administrativos — FGV 2022

Tutela administrativa: controle finalístico sobre entidades descentralizadas

Gabarito: letra D. Maria, ministra de Estado, exerce controle sobre entidade da administração indireta vinculada ao seu Ministério — hipótese de tutela administrativa (supervisão ministerial), que é um controle finalístico, limitado aos parâmetros estabelecidos em lei, devendo respeitar a autonomia da entidade dirigida por Joana. As alternativas A, B e C erram ao confundir tutela com autotutela ou ao atribuir à ministra poderes de anular/revogar diretamente atos da entidade, o que não se admite em regra.

A questão exige distinguir dois institutos que a banca adora embaralhar: autotutela e tutela administrativa. A autotutela é o controle que a Administração exerce sobre os próprios atos — pode anulá-los quando ilegais e revogá-los por conveniência e oportunidade, conforme a Súmula 473 do STF. Já a tutela (ou supervisão ministerial) é o controle que a Administração direta exerce sobre as entidades da administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista), e esse controle é finalístico: verifica se a entidade cumpre as finalidades legais, mas não pode invadir o mérito administrativo das decisões da entidade, sob pena de ferir sua autonomia.

A distinção é essencial: na autotutela, a Administração age sobre si mesma, com ampla revisão de legalidade e mérito; na tutela, age sobre entidade distinta, com personalidade jurídica própria, e o controle é restrito ao que a lei estabelece. Por isso, a ministra não pode simplesmente anular ou revogar o ato de Joana — ela deve respeitar a autonomia do ente e exercer a tutela nos limites legais, podendo, por exemplo, avocar informações, fiscalizar o cumprimento das finalidades e, em casos extremos, adotar medidas corretivas previstas em lei, mas sempre dentro do controle finalístico.

A Súmula 473 do STF, que fundamenta a autotutela, não se aplica diretamente à relação entre a administração direta e a indireta, pois a entidade descentralizada tem autonomia administrativa e financeira. O controle da administração direta sobre a indireta é a tutela, que é limitada e depende de previsão legal.

Alternativa A — ❌ Incorreta

Erra ao afirmar que Maria pode anular o ato de Joana no exercício do poder de tutela. A tutela é controle finalístico, não autoriza a anulação direta de atos da entidade descentralizada. A anulação de atos ilegais é manifestação da autotutela, que a Administração exerce sobre os próprios atos, não sobre atos de entidade distinta. A ministra não pode anular diretamente o ato de Joana; deve respeitar a autonomia do ente e, se houver ilegalidade, pode provocar os mecanismos legais de controle, mas não anular por tutela.

Alternativa B — ❌ Incorreta

Erra ao afirmar que Maria pode revogar o ato de Joana no exercício do poder de autotutela. A autotutela é o controle que a Administração exerce sobre os próprios atos, e não sobre atos de entidades da administração indireta. A revogação por conveniência e oportunidade é típica da autotutela, que não se aplica à relação entre a ministra e a entidade dirigida por Joana. A ministra não pode revogar ato de entidade descentralizada com base em autotutela.

Alternativa C — ❌ Incorreta

Erra ao afirmar que, no exercício do poder de supervisão, Maria pode anular ou revogar o ato de Joana. A supervisão ministerial (tutela) é controle finalístico, limitado à verificação do cumprimento das finalidades legais, e não autoriza a anulação ou revogação direta dos atos da entidade. A anulação e a revogação são formas de extinção de atos administrativos que, em regra, só podem ser praticadas pela própria Administração que editou o ato (autotutela) ou pelo Judiciário (anulação). A ministra não pode anular ou revogar diretamente o ato de Joana.

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

Correta ao afirmar que Maria deve observar, em princípio, a autonomia do ente dirigido por Joana, exercendo a tutela no limite estabelecido em lei. A tutela administrativa é controle finalístico, que respeita a autonomia da entidade descentralizada e se limita aos parâmetros legais. A ministra pode fiscalizar, orientar e, nos casos previstos em lei, adotar medidas corretivas, mas não pode invadir o mérito das decisões da entidade. A autonomia do ente é a regra; a tutela é a exceção, sempre nos limites legais.

Alternativa E — ❌ Incorreta

Erra ao afirmar que Maria pode exercer o controle interno sobre a entidade dirigida por Joana. O controle interno é o controle que a Administração exerce sobre seus próprios órgãos e agentes, não sobre entidades da administração indireta. Sobre estas, a administração direta exerce a tutela (controle finalístico), que é diferente do controle interno. A alternativa confunde os dois institutos.

Gabarito: letra D