Questão de Direito Administrativo — Intervenção do estado na propriedade — FGV 2022

Desapropriação indireta: quando o Estado age como dono sem o devido processo

Gabarito: letra C. Quando o Poder Público ingressa em imóvel alheio e pratica atos de dono (como terraplanagem para construir um anel viário) sem observar o procedimento expropriatório legal, configura-se a desapropriação indireta — fato administrativo em que o Estado se apropria do bem sem declaração expropriatória e sem pagamento prévio da indenização. A ação cabível ao proprietário é a ação de desapropriação indireta, que visa à indenização pela perda do bem.

A desapropriação indireta é um dos temas mais cobrados em Direito Administrativo, pois envolve a fronteira entre a atuação legítima do Estado e o esbulho possessório. Diferentemente da desapropriação direta (procedimento regular previsto em lei), na indireta o Estado não segue o rito legal: não há decreto expropriatório, não há oferta de indenização prévia, e o Poder Público simplesmente invade e utiliza o bem como se dono fosse. É o que ocorre no enunciado: o poder público "ingressou em imóvel alheio vazio e passou a praticar a terraplanagem do terreno" — atos inequívocos de apropriação.

A doutrina define a desapropriação indireta como "o fato administrativo em que o Poder Público se apropria de bem particular, sem a observância do procedimento legal para desapropriação, ou seja, sem realizar a declaração expropriatória e o pagamento da indenização". O proprietário, então, não perde a propriedade de forma automática — ele pode reivindicá-la (ação reivindicatória) ou, se a ocupação for consolidada e de interesse público, pleitear a indenização pela via da ação de desapropriação indireta. A jurisprudência do STF e do STJ consolidou o entendimento de que, uma vez caracterizada a desapropriação indireta, o proprietário faz jus à indenização, que deve ser justa e prévia, em dinheiro, nos termos do art. 5º, XXIV, da CF/88.

A pegadinha da questão está em distinguir as ações possessórias (reintegração e manutenção) da ação de desapropriação indireta. As ações possessórias protegem a posse contra esbulho ou turbação, mas, quando o Poder Público age com animus de dono e a ocupação se consolida, o remédio adequado não é a proteção possessória, e sim a indenizatória. A banca explora exatamente essa confusão.

Alternativa A — ❌ Incorreta

A ação de reintegração de posse é cabível quando há esbulho — perda total da posse. No caso, o poder público ingressou no imóvel e praticou atos de dono, o que caracteriza esbulho possessório. Contudo, a jurisprudência e a doutrina majoritárias entendem que, quando a ocupação pelo Poder Público se dá com animus de dono e visa a uma finalidade pública (como a construção de um anel viário), a via adequada não é a possessória, mas a ação de desapropriação indireta. A alternativa erra ao afirmar que a reintegração é a ação adequada, pois o esbulho aqui é qualificado pela intenção expropriatória do Estado.

Alternativa B — ❌ Incorreta

A ação de manutenção de posse é cabível quando há turbação — perturbação parcial da posse, sem perda total. No caso, o poder público ingressou no imóvel e passou a praticar terraplanagem, o que configura esbulho (perda total da posse), e não mera turbação. Além disso, a alternativa afirma que a turbação equivale à perda total da posse, o que é conceitualmente errado: turbação é perturbação, não perda. Portanto, a alternativa está incorreta tanto pelo instituto (manutenção em vez de reintegração) quanto pela confusão conceitual entre turbação e esbulho.

Alternativa C — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A desapropriação indireta ocorre quando o Poder Público se apropria de bem particular sem observar o procedimento legal de desapropriação, ou seja, sem declaração expropriatória e sem pagamento prévio da indenização. No caso, o poder público ingressou no imóvel e praticou atos de dono (terraplanagem), o que caracteriza a desapropriação indireta. A ação adequada é a ação de desapropriação indireta, que visa à indenização pela perda do bem. A alternativa está correta ao afirmar que o poder público "já ingressou no imóvel e pratica atos de dono da área", exatamente o conceito de desapropriação indireta.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A ação de desapropriação (direta) é o procedimento regular pelo qual o Poder Público, com base em declaração de utilidade pública ou interesse social, promove a transferência compulsória da propriedade, mediante prévia e justa indenização. No caso, o poder público não observou esse procedimento — ingressou no imóvel sem declaração e sem indenização. Portanto, não cabe ação de desapropriação direta, mas sim ação de desapropriação indireta. Além disso, a alternativa afirma que o proprietário "poderá perder o título de propriedade do imóvel, sem indenização", o que é incorreto: na desapropriação indireta, o proprietário tem direito à indenização.

Gabarito: letra C