Direito Financeiro · FGV · 2025 | Questão sqc-fg106381

Direito FinanceiroO Orçamento: Aspectos Gerais

Código: fg106381
Banca: FGV
Órgão: CGE-SP
Ano: 2025
Nível: Superior

Cargo: Auditor Estadual de Controle - Contabilidade Pública e Finanças - tarde

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) como instrumentos de planejamento que compõem o sistema orçamentário da Administração Pública brasileira. O PPA, em particular, foi concebido como a lei de planejamento de médio prazo (quadrienal), responsável por fixar diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital, as delas decorrentes e os programas de duração continuada.Considerando que a lógica constitucional exige um encadeamento e uma subordinação jurídica, no qual o PPA orienta a elaboração da LDO e esta, por sua vez, define os parâmetros da LOA, sobre a vigência e aplicação do PPA no primeiro ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, assinale a afirmativa correta.

AEmbora o PPA seja o instrumento que materializa a plurianualidade inerente à ideia de planejamento, a sua função foi reduzida pelo constituinte de 1988 à mera programação plurianual de investimentos, sendo vedada a inclusão de programas sociais de duração continuada, como Saúde e Educação, que não tenham implicação direta em despesas de capital.
BO PPA, por ser a lei de maior abrangência temporal (quatro anos), possui primazia jurídica sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), sendo esta dispensada de prever metas fiscais para o período, uma vez que tais metas e a trajetória da dívida pública já devem estar integralmente detalhadas e quantificadas no Plano Plurianual.
CO princípio da plurianualidade, consagrado pelo PPA (art. 165, I, da CF), exige que a Lei Orçamentária Anual (LOA) mantenha compatibilidade com ele, vedando-se o início de programas ou projetos que ultrapassem o exercício financeiro sem prévia inclusão no PPA. Contudo, a ausência de uma Lei Complementar regulamentadora impede que o PPA seja plenamente eficaz, resultando em constante alteração metodológica a cada nova edição e dificultando o controle.
DA ausência de sincronia nos prazos estabelecidos pelo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) determina que, no primeiro ano de mandato do Chefe do Executivo, o projeto de PPA seja encaminhado após a LDO ter sido aprovada, invertendo, portanto, a lógica do sistema de planejamento constitucional, que exige que a LDO e a LOA sejam compatíveis e subordinadas ao PPA.
EA estrutura programática do PPA exige que o programa de governo seja o elemento de integração entre plano e orçamento, definindo um único produto e uma única meta quantificável para cada programa, o que garante a gestão orientada para resultados e evita os chamados "programas guarda-chuva", com exceção apenas dos programas de natureza multissetorial e interfederativa.

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GabaritoD — A ausência de sincronia nos prazos estabelecidos pelo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) determina que, no primeiro ano de mandato do Chefe do Executivo, o projeto de PPA seja encaminhado após a LDO ter sido aprovada, invertendo, portanto, a lógica do sistema de planejamento constitucional, que exige que a LDO e a LOA sejam compatíveis e subordinadas ao PPA.

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As leis orçamentárias - PPA, LDO e LOA

Gabarito: letra D. A inversão da lógica de subordinação ocorre no primeiro ano de mandato do Chefe do Executivo, pois os prazos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) determinam que o projeto de PPA seja encaminhado após a aprovação da LDO, contrariando a sequência usual (PPA → LDO → LOA). As demais alternativas apresentam erros quanto ao conteúdo e à função de cada lei.

A questão testa o conhecimento sobre o encadeamento constitucional das leis orçamentárias e, especialmente, a exceção temporal prevista no ADCT para o primeiro ano de mandato. Vejamos cada alternativa:

1PPA (4 anos)
2LDO (anual)
3LOA (anual)

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Alternativa A — ❌ Incorreta

Afirma que o PPA se reduz a uma mera programação de investimentos, vedando programas sociais de duração continuada. É o oposto do que determina a Constituição: o art. 165, §1º, CF estabelece que o PPA fixará diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, abrangendo, portanto, programas sociais como Saúde e Educação.

Art. 165, §1CF/88

Constituição Federal, art. 165, §1º: “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”

Alternativa B — ❌ Incorreta

Sustenta que a LDO é dispensada de prever metas fiscais porque o PPA já as detalharia. A LDO tem conteúdo próprio e obrigatório: nos termos do art. 165, §2º, CF, a LDO compreende as metas e prioridades, as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com a trajetória sustentável da dívida pública. O PPA não substitui essa função. Além disso, a LDO é o elo entre o PPA e a LOA, não havendo hierarquia absoluta entre PPA e LDO – ambos se complementam.

Art. 165, §2CF/88

Constituição Federal, art. 165, §2º: “A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

Alternativa C — ❌ Incorreta

Alega que a ausência de lei complementar regulamentadora impede a plena eficácia do PPA. Embora o art. 165, §9º, CF preveja lei complementar para dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização das leis orçamentárias, essa lacuna não inviabiliza a aplicação do PPA. Os prazos e a estrutura são definidos por normas infraconstitucionais (como a Lei 4.320/64 e a LRF) e por decretos, e o PPA é editado e executado normalmente a cada quadriênio. A afirmação de que há “constante alteração metodológica” é genérica e não decorre diretamente da falta de lei complementar.

Art. 165, §9CF/88

Constituição Federal, art. 165, §9º: “Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.”

Alternativa D — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A letra D descreve com precisão a “ausência de sincronia” no primeiro ano de mandato. Os prazos fixados no ADCT (não reproduzidos literalmente neste contexto, mas amplamente conhecidos) determinam que o projeto do PPA deve ser encaminhado até 31 de agosto do primeiro ano do mandato (quatro meses antes do encerramento do exercício) e devolvido para sanção até 22 de dezembro. Já o projeto da LDO deve ser encaminhado até 15 de abril e devolvido até 17 de julho do mesmo ano. Assim, a LDO é aprovada antes de o PPA sequer ser enviado ao Legislativo, invertendo a lógica de subordinação (PPA → LDO → LOA). Essa inversão é temporária e determinada pelo próprio texto constitucional transitório.

NÃO CAIA NESSA!

O candidato pode acreditar que o PPA sempre orienta a LDO, mas o ADCT cria uma exceção no primeiro ano de mandato, fazendo com que a LDO do segundo ano seja aprovada antes do PPA que a sucederia. É a “sincronia invertida” – e a alternativa D capta exatamente essa exceção.

Alternativa E — ❌ Incorreta

Impõe uma rigidez inexistente ao PPA: “um único produto e uma única meta quantificável para cada programa”. A estrutura programática admite programas com múltiplos produtos e metas, e os chamados “programas guarda-chuva” não são vedados constitucionalmente. A exceção mencionada (programas multissetoriais e interfederativos) não tem amparo no texto constitucional. O PPA é um instrumento de planejamento que admite flexibilidade para agrupar ações afins.

Conclusão: A única alternativa que reflete corretamente a realidade do primeiro ano de mandato é a letra D. As demais contêm erros conceituais ou afirmações contrárias à Constituição.

Gabarito: letra D.

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