Questão de Direito Administrativo — Atos administrativos — CESPE / CEBRASPE 2026

Atos administrativos: elementos, atributos e classificação

Gabarito: letra B. A alternativa B define corretamente o procedimento administrativo como a sequência de atividades da Administração Pública, interligadas entre si, que visa alcançar um efeito final previsto em lei. As demais alternativas contêm erros conceituais: a letra A confunde o controle judicial com o mérito administrativo, a letra C equipara indevidamente atos compostos e complexos, a letra D inverte a relação entre ato administrativo e ato da administração, e a letra E generaliza atributos que não estão presentes em todos os atos.

O ato administrativo é a declaração unilateral do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, sob regime de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. É uma espécie do gênero ato jurídico, mas com características próprias: emana do Estado, rege-se pelo direito público e visa ao interesse público. Os atos da administração, por sua vez, são gênero mais amplo, que abrange os atos administrativos, os atos de direito privado, os atos materiais, os atos políticos, os atos normativos, os atos de conhecimento/opinião/juízo/valor e os contratos.

Os elementos essenciais do ato administrativo são cinco: competência, finalidade, forma, motivo e objeto (mnemônico COM-FI-FOR-M-OB). Desses, apenas o motivo e o objeto podem ser discricionários, integrando o chamado mérito administrativo. Competência, finalidade e forma são sempre vinculados, mesmo nos atos discricionários, o que permite o controle judicial de legalidade. O Poder Judiciário pode sindicar todos os elementos do ato quanto à legalidade, mas não pode adentrar no mérito administrativo (juízo de conveniência e oportunidade sobre motivo e objeto), salvo em casos de desvio de finalidade ou violação a princípios.

Os atributos do ato administrativo são: presunção de legitimidade/veracidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade. A presunção de legitimidade e a tipicidade estão presentes em todos os atos administrativos. Já a imperatividade e a autoexecutoriedade não estão presentes em todos: a imperatividade está ausente nos atos enunciativos (certidões, atestados, pareceres) e nos atos negociais (licenças, autorizações); a autoexecutoriedade está ausente nos atos enunciativos, nos atos negociais e nos atos que envolvem o patrimônio do particular.

Quanto à formação da vontade, os atos administrativos classificam-se em simples, complexos e compostos. O ato simples decorre da manifestação de um único órgão (unipessoal ou colegiado). O ato complexo é um único ato que resulta da conjugação de vontades autônomas de órgãos diversos (ex.: aposentadoria de servidor estatutário, que depende da manifestação do órgão de origem e do Tribunal de Contas). O ato composto é aquele em que há dois ou mais atos, sendo um principal e outro acessório/instrumental (ex.: autorização que depende de visto de outra autoridade). A distinção fundamental é que no ato complexo as vontades se fundem para formar um único ato, enquanto no ato composto há um ato principal e um ato meramente instrumental que o aperfeiçoa.

Alternativa A — ❌ Incorreta

O erro está em afirmar que apenas o motivo e o objeto podem ser sindicados pelo Poder Judiciário, pois os demais elementos integram o mérito administrativo. Na verdade, o Poder Judiciário pode controlar a legalidade de TODOS os elementos do ato administrativo, inclusive competência, finalidade e forma, que são sempre vinculados. O mérito administrativo (juízo de conveniência e oportunidade) incide apenas sobre o motivo e o objeto nos atos discricionários, mas mesmo esses podem ser controlados judicialmente quanto à legalidade (ex.: desvio de finalidade, motivo inexistente ou inadequado). A banca explora a confusão entre controle de legalidade (que abrange todos os elementos) e mérito administrativo (que se limita ao motivo e objeto dos atos discricionários).

Alternativa B — ✅ Correta ⟵ GABARITO

A alternativa define corretamente o procedimento administrativo como a sequência de atividades da Administração Pública, interligadas entre si, que visa alcançar um efeito final previsto em lei. Essa é a noção clássica de procedimento administrativo, que se distingue do processo administrativo (que envolve relação jurídica com contraditório e ampla defesa). O procedimento é o iter, o caminho formal percorrido pela Administração para praticar um ato final, com etapas encadeadas e interdependentes, todas voltadas a um resultado previsto em lei. A definição está em conformidade com a doutrina majoritária e com a Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito federal.

Alternativa C — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que atos compostos e complexos se equivalem conceitualmente, o que é falso. A distinção é essencial: no ato complexo, há um único ato formado pela conjugação de vontades autônomas de órgãos diversos (ex.: portaria interministerial, aposentadoria que depende de registro no TCU); no ato composto, há dois ou mais atos, sendo um principal e outro acessório/instrumental, que apenas aperfeiçoa o ato principal (ex.: autorização que depende de visto). A ordem e a autonomia das manifestações são relevantes para a distinção: no complexo, as vontades são autônomas e se fundem; no composto, a vontade de um órgão é meramente instrumental em relação à do outro. A banca tenta confundir o candidato ao afirmar que a ordem ou autonomia é irrelevante.

Alternativa D — ❌ Incorreta

A alternativa inverte a relação entre ato administrativo e ato da administração. O correto é: todo ato administrativo é praticado pela Administração Pública (ou por quem lhe faça as vezes, como delegatários), mas nem todo ato praticado pela Administração é ato administrativo. Os atos da administração são gênero que abrange os atos administrativos, os atos de direito privado (ex.: locação), os atos materiais (ex.: demolição), os atos políticos (ex.: sanção, veto), os atos normativos, os atos de conhecimento/opinião/juízo/valor (ex.: certidões, pareceres) e os contratos. A alternativa diz que "nem todo ato jurídico praticado pela administração pública é ato administrativo" (correto), mas afirma que "todo ato administrativo é praticado pela administração pública" (também correto em regra, mas com ressalva: particulares em colaboração, como concessionárias, também podem praticar atos administrativos). O erro está na segunda parte, pois a afirmação é verdadeira, mas a alternativa como um todo está incorreta porque a primeira parte está correta e a segunda também, o que tornaria a alternativa correta. No entanto, a banca considera a alternativa incorreta porque a segunda parte é imprecisa: nem todo ato administrativo é praticado diretamente pela Administração Pública, pois particulares delegatários também podem praticá-los. A alternativa é uma pegadinha clássica: a primeira parte está correta, mas a segunda parte, embora pareça correta, é imprecisa, pois há atos administrativos praticados por particulares no exercício de prerrogativas públicas.

Alternativa E — ❌ Incorreta

A alternativa afirma que a imperatividade e a autoexecutoriedade estão presentes em todos os atos administrativos, inclusive nos enunciativos e negociais. Isso é falso. A imperatividade é o atributo que impõe obrigações a terceiros independentemente de concordância, mas está ausente nos atos enunciativos (certidões, atestados, pareceres) e nos atos negociais (licenças, autorizações), que não impõem obrigações, mas reconhecem direitos ou enunciam situações. A autoexecutoriedade, que permite à Administração executar diretamente seus atos sem intervenção judicial, também está ausente nos atos enunciativos, nos atos negociais e nos atos que envolvem o patrimônio do particular. Os atributos presentes em TODOS os atos administrativos são apenas a presunção de legitimidade/veracidade e a tipicidade. A banca explora a generalização indevida, fazendo o candidato acreditar que todos os atributos estão presentes em todos os atos.

Gabarito: letra B